Сравнительная характеристика федерального закона

---

2 
РЕФЕРАТ 
ПО МУНИЦИПАЛЬНОМУ ПРАВУ НА ТЕМУ: 
"СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА 
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
1995 ГОДА И ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ 
ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 
 В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2003 ГОДА"
 
Процесс становления государственной организации и эволюции 
муниципального управления в обществе был длительным и весьма 
противоречивым. Формирование централизованных государств повлекло за 
собой «раздвоение публичной власти» между двумя системами организации 
общественной 
жизни: 
государственной 
– 
централизованной 
и 
муниципальной (местной) – децентрализованной. 
Известно, что публичная власть в процессе эволюции общества 
материализуется в учреждениях, вырастающих как из родового строя 
(например, королевская власть), так и из новых потребностей 
общественного развития. Такой формой, в частности, является 
муниципальная власть, появившаяся в условиях административно-
территориального реформирования городов-полисов и других видов 
древних общинно-родовых поселений. Одновременно с созданием 
государства шло формирование права путем трансформирования обычаев 
прошлой эпохи, придания нормативного характера судебным решениям, 
практического закрепления нормативных актов местных территориальных 
органов и обязательных для исполнения предписаний должностных лиц. 

---

3 
Территориальная организация публичной власти превращает ее в 
форму, которая обеспечивает осуществление общих интересов всех
индивидов общества. Местные уровни организации такой власти, 
функционирующие непосредственно в гражданском обществе, реализуют 
эти интересы в повседневной практической работе всех муниципальных 
структур. В сущности, это и означает «решение вопросов местного 
значения». 
В классовом обществе местное самоуправление (муниципальное 
управление) является тем звеном государственно-административных 
отношений, которое обеспечивает исполнение государственных правовых 
актов в интересах местного населения. Основными юридическими 
средствами этой территориальной управленческой деятельности являются 
исполнение предписаний нормативных актов государственных органов, 
правоприменение и местное нормотворчество. 
Муниципальное управление должно быть максимально эффективным. 
Особую роль в определении его функций призвано сыграть 
законодательство о местном самоуправлении.
Местное самоуправление – это децентрализованная форма 
организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает 
исполнение законов и других нормативных актов органов государственной 
власти в пределах территории различных видов поселений самим 
населением и образуемыми им самостоятельными органами местного 
самоуправления и избираемыми и назначаемыми должностными лицами. 
В развитии правовой основы местного самоуправления в Российской 
Федерации можно выделить три периода: 1) с 1990-1991 г. по октябрь-
декабрь 1993 г.; 2) с октября – декабря 1993 г. по сентябрь 1995 г.; 3) с 1 
сентября 1995 г. по настоящее время. 
Первый период связан с началом формирования правовой основы 
местного самоуправления в Российской Федерации. 
Именно в 1990-1991 гг. происходит переход к новым принципам

---

4 
организации местной власти, принимаются первые законы о местном 
самоуправлении (Закон СССР 1990 г. «Об общих началах местного 
самоуправления и местного хозяйства в СССР»). С этого Закона, хотя он 
был далеко не совершенен, началась новая история местного 
самоуправления в России. Затем был принят закон РСФСР 1991 г. «О 
местном самоуправлении в РСФСР». 
Второй период связан с начавшимся осенью 1993 г. процессом 
реформирования системы местного самоуправления, сложившейся на 
основе реализации Закона РСФСР о местном самоуправлении. 
Третий период связан с принятием 28 августа 1995 г. Федерального 
закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в 
Российской Федерации». 
Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации», принятый 6 октября
2003 г., является четвертым и ставшим одним из знаковых событий в 
законотворческой деятельности Государственной Думы и Совета 
Федерации в 2003 году. Это весьма значительный этап в развитии правовых 
основ одного из важнейших демократических институтов публичной 
власти. Закон 2003 г. затрагивает более широкий круг отношений в данной 
области и конкретнее их регулирует, чем прежний. Несмотря на то, что 
новый Закон по-прежнему является рамочным, он решает многие вопросы 
организации местного самоуправления. 
Если 
раньше 
принципы 
местного 
самоуправления 
могли 
регулироваться другими федеральными законами, то новый Закон 
объединил в себе ряд законопроектов, которые подготавливались 
Государственной Думой в течение нескольких лет (например, «Об общих
принципах наделения органов местного самоуправления отдельными 
государственными полномочиями», «Об основных гарантиях граждан на 

---

5 
участие в осуществлении местного самоуправления», «Об основах статуса
выборного должностного лица местного самоуправления в Российской 
Федерации» и др.). 
Характерной особенностью нового Закона является то, что он 
централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного 
самоуправления, переводя его с регионального уровня на федеральный. 
Одной из причин усиления федерального участия в правовом 
регулировании корневой системы публичной власти стало то, что 
продолжали существовать серьезные пробелы в нормативной базе местного 
самоуправления, хотя по прежнему Федеральному закону к полномочиям 
органов государственной власти субъектов Российской Федерации 
относились: принятие и изменение законов субъектов Российской 
Федерации о местном самоуправлении; разграничение предметов ведения 
между муниципальными образованиями при многоуровневой организации
местного самоуправления; определение
условий и порядка контроля за осуществлением органами местного 
самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта 
Российской Федерации; установление порядка регистрации уставов 
муниципальных 
образований; 
определение 
порядка 
установления 
территорий муниципальных образований и др. Но хотя субъекты Российской 
Федерации и сохранили некоторые свои полномочия, их участие не 
предусмотрено теперь в нормативном решении многих вопросов местного
самоуправления. Содержание общих принципов организации местного 
самоуправления в новом Законе выглядит иначе, т.к. их «федеральная 
составляющая» в большей степени перевешивает «региональную». На 
федеральный уровень вынесено решение вопросов, многие из которых уже 
апробированы в региональном законодательстве. 
Поэтому можно сказать, что с принятием нового Закона существенно 
изменилась сама система законодательства о местном самоуправлении, 

---

6 
которая служит правовым средством перестройки муниципального уровня 
публичной власти, его обновления и упорядочения, приближения к 
населению, чтобы повысить эффективность деятельности органов местного 
самоуправления в решении вопросов местного значения и осуществлении 
отдельных государственных полномочий, привести нормативную модель
местного самоуправления в соответствие с общественной практикой.
Принципиально новым является подход к территориальной 
организации местного самоуправления. Если прежний Закон обозначал лишь 
возможность существования в границах одного муниципального образования
других муниципальных образований, то согласно новому Закону определена 
необходимость создания различных типов муниципальных образований, в 
том числе сложносоставных. Местное самоуправление должно развиваться 
не только в городских центрах и поселках, как это было раньше, но и на 
всех сельских территориях, включая небольшие населенные пункты. 
Однако изменение и установление границ муниципальных образований, 
как и прежде, относится к компетенции субъектов Российской 
Федерации, но в соответствии с требованиями, предусмотренными 
Федеральным законом. Городскими округами должны становиться крупные 
города и поселки с развитой инфраструктурой, а размеры территорий 
сельских и городских поселений определяет численность их населения, а 
также возможность для жителей сельской местности добирать население в 
короткий срок. 
Муниципальное образование каждого типа - городской округ, 
муниципальный район, поселение - решает свой круг вопросов местного 
значения. Если раньше предметы ведения муниципальных образований 
различных уровней разграничивались законами субъектов Российской 
Федерации, то теперь они закреплены Федеральным законом.
Новый Закон исходит из принципа субсидиарности – в ведение 
муниципальных образований различных уровней включены те вопросы, 

---

7 
которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно. Если в 
старом Законе была закреплена расплывчатая общая обязанность 
муниципальных образований организовывать, содержать и развивать 
муниципальные учреждения дошкольного, основного общего и 
профессионального 
образования, 
то 
в 
новом 
– 
организация 
профессионального образования исключена.
Данные муниципалитеты призваны заботиться о предоставлении 
общедоступного и бесплатного начального общего, среднего (полного) 
общего образования по основным общеобразовательным программам, кроме 
полномочий по финансовому обеспечению общеобразовательного процесса 
(зарплата учителям), отнесенных к полномочиям органов государственной 
власти субъектов Российской Федерации. Отдельная часть вопросов, 
входивших в обязанности органов местного самоуправления, по новому 
Закону передается органам государственной власти субъектов Российской 
Федерации. Для муниципального образования обязательно решение всего 
перечня вопросов местного значения. Это своеобразные «правообязанности» 
муниципалитетов, реализация которых должна происходить в рамках 
местных бюджетов. По новому Закону исключается использование 
субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета 
субъекта Российской Федерации. Решение таких вопросов возможно только 
при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств. 
Новое законодательство вносит ясность в разграничение полномочий 
органов местного самоуправления и государственных полномочий, 
которыми наделяются органы местного самоуправления. Теперь полномочия 
органов 
местного 
самоуправления 
являются 
государственными 
полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного 
самоуправления со всеми вытекающими отсюда последствиями. Тем самым 
создается заслон федеральным и региональным мандатам, т.е.
устанавливаемым «сверху» социальным обязательствам, не обеспеченным 
соответствующими финансовыми и материальными ресурсами.

---

8 
Защищая органы местного самоуправления от возможного произвола 
федеральных и региональных органов государственной власти, Закон 
указывает, что несоблюдение порядка наделения органов местного 
самоуправления государственными полномочиями, признанное в судебном 
порядке, является основанием для отказа от их исполнения. 
Восполняя правовой пробел, новый Закон определяет порядок 
наделения органов местного самоуправления отдельными государственными 
полномочиями, обязательный как для федеральных, так и для региональных 
органов государственной власти.
Принципиальная особенность нового Закона состоит в его 
направленности на расширение самостоятельного решения вопросов 
местного значения непосредственно населением. Он затрагивает гораздо 
более широкий круг отношений в данной области и регулирует их
конкретнее, чем прежний. Его объем в три раза превышает ранее 
действовавший акт. Новый документ содержит более полный, чем прежде, 
перечень форм осуществления населением местного самоуправления и 
участия граждан в реализации местного самоуправления. 
Новая форма «прямой муниципальной демократии» - публичные 
слушания, на которые в обязательном порядке выносятся проект устава 
муниципальных образований, проект местного бюджета и отчет о его 
исполнении, проекты планов и программ развития муниципальных 
образований, а также вопросы о преобразовании муниципальных 
образований, предполагаются опросы граждан для выявления мнения 
населения и его учета при принятии решений органов местного 
самоуправления, а также органов государственной власти. По новому Закону 
предусмотрено, кроме референдума и выборов, голосование по вопросам 
изменения границ и преобразования муниципального образования. 
Все это должно усилить начало самоорганизации населения в 
осуществлении местного самоуправления, укрепить связи граждан с 
органами местного самоуправления, обеспечить открытость и гласность 

---

9 
работы всех самоуправленческих структур. 
По новому Закону произошли существенные перемены и в системе 
самих органов местного самоуправления. Если прежний Закон устанавливал 
альтернативные возможности создания этих органов, то новый - жестко 
определяет перечень основных органов местного самоуправления – это 
представительный орган, глава муниципального образования, местная
администрация и контрольный орган, причем первые три определяются как 
обязательные. Ограничены теперь возможности населения самостоятельно 
определять структуру органов местного самоуправления. Новый Закон 
добивается единообразия этой структуры. В то же время новый документ 
решает непосредственно и многие организационные вопросы. Он 
устанавливает минимальную численность депутатов представительных 
органов, имея целью изменить практику, когда число депутатов 
представительных органов местного самоуправления оказывалось либо 
слишком большим, либо избыточным для оптимального представительства 
и организации эффективной работы коллегиального органа.
По новому Закону на профессиональной основе вправе работать не 
более десяти процентов депутатов, тогда как по старому - все депутаты 
могли осуществлять свои полномочия на постоянной основе. 
Новый порядок предусмотрен для формирования представительных 
органов муниципальных районов. Они либо избираются на основе прямого, 
всеобщего волеизъявления избирателей, либо составляются из глав 
поселений, расположенных в границах муниципального района, и из 
депутатов представительных органов этих поселений. Второй способ 
усиливает контакты муниципальных образований разных уровней, поэтому 
Закон отдает предпочтение первому из названных способов, ограничивая 
применение второго рядом условий.
Предусматривая в системе органов местного самоуправления наличие 
исполнительно-распорядительного органа, новый Закон определяет 

---

10 
возможность назначения лица на должность главы этого органа (главы 
администрации) по контракту, заключаемому на основе конкурса. Закон 
РСФСР о местном самоуправлении закрепил определенную «систему 
сдержек и противовесов», характерную для системы разделения властей на 
региональном и федеральном уровнях государственной власти, которые, с 
одной стороны, направлены против чрезмерного усиления единоличной 
власти глав администраций, а с другой – против неоправданного 
вмешательства 
представительных 
органов 
в 
исполнительно-
распорядительную деятельность.
В новом Законе подробнее определяется состав имущества, 
находящегося у муниципальных образований, потому что оно должно 
использоваться только для решения вопросов местного значения. Если у 
муниципального образования возникает право собственности на иное 
имущество, то это имущество должно быть перепрофилировано или 
отчуждено. Это правило является правовой гарантией реализации 
социального предназначения местного самоуправления, которое состоит, 
прежде всего, в непосредственном обеспечении жизнедеятельности 
населения. 
В прежнем Законе говорилось о праве создания предприятий, 
учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности 
без ограничений, а в новом – эти структуры образуются только для 
осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.
В Законе 1995 г. говорилось, что право собственности осуществляют 
органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами 
субъектов Российской Федерации – непосредственно население, тогда как в 
Законе 2003 г. это право реализуется только органами местного 
самоуправления, т.к. население отстранено и от определения порядка и 
условий приватизации муниципального имущества. Этот порядок 
устанавливается муниципальными нормативными правовыми актами в 

---

11 
соответствии с федеральными законами. Такое ограничение прав 
собственника идет в разрез с общей направленностью Закона на расширение 
участия граждан в делах местного самоуправления. 
В соответствии с концепцией Закона хозяйственные общества (в том 
числе и межмуниципальные) также должны содействовать осуществлению 
полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов 
местного значения. 
Согласно Закону и Конституции Российской Федерации, каждое 
муниципальное образование должно иметь свой собственный бюджет, где 
будет утвержден финансовый план со своими доходными и расходными 
статьями, и сметы. Подробно определяются в Законе состав собственных 
доходов местных бюджетов, принципы зачисления в эти доходы отчислений 
от федеральных налогов и сборов, что позволяет лучше регулировать 
бюджетные и межбюджетные отношения.
В новом Законе 2003 г. одной из серьезных новелл является
установление 
возможности 
временного 
осуществления 
отдельных 
полномочий органов местного самоуправления органами государственной 
власти субъектов Российской Федерации, т.к. прежние законодательные 
акты такую возможность исключали. Кроме того, в новом законодательном 
акте уточнены содержание и формы ответственности органов и 
должностных лиц местного самоуправления, а также контроль за их 
деятельностью. 
Поэтому можно с большой уверенностью сказать о глубине и о размахе 
намеченной реформы принятого Закона. Хотя и определены конкретные 
шаги по претворению Закона в жизнь, рассчитывать на его автоматическое 
исполнение нецелесообразно. Например, в Законе четко прописаны условия, 
при которых полномочия органов и должностных лиц местного 
самоуправления переходят в руки органов государственной власти (крупная 
просроченная задолженность муниципального образования, превышающая 

---

12 
30% собственных доходов бюджета). В данном случае может вводиться, при 
соблюдении установленного Законом порядка, временная, сроком до одного 
года, 
финансовая 
администрация 
в 
целях 
восстановления 
платежеспособности муниципального образования. 
Для того чтобы новый Закон начал действовать в полную силу, 
необходимо внести изменения и дополнения в Налоговый и Бюджетный 
кодексы Российской Федерации. Смысл поправок в Налоговый и 
Бюджетный кодексы будет оправдан, если позволит хотя бы минимально 
обеспечить решение вопросов местного значения, которые утвердил новый 
Закон. Поэтому муниципальное образование должно хотя бы частично иметь 
свои реальные собственные финансовые средства и не находиться в 
зависимости от дотаций и субвенций.
В «Переходных положениях» Закона установлена обязанность 
Правительства Российской Федерации подготовить проекты федеральных 
законов, вносящих изменения и дополнения в федеральные законы, которые 
наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными 
полномочиями. Самая неотложная мера - принятие федеральных правовых 
актов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, реструктуризирующих 
многомиллиардные долги в этой сфере и определяющих порядок 
привлечения в нее частных инвестиций. 
Конституционный 
Суд 
Российской 
Федерации 
указал 
на 
недопустимость передачи органам местного самоуправления не отдельных, 
а всей совокупности государственных полномочий, либо отдельных 
полномочий без их конкретизации в Законе и без предварительного 
выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их 
исполнение. Однако, даже если теперь произойдет наделение органов 
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как 
того требует Конституция Российской Федерации, останется опасность 
перегрузки муниципалитетов государственными делами. Отсюда вытекает 

---

13 
задача законодательного регулирования оптимальной меры допустимого 
объема государственных полномочий, передаваемых органам местного 
самоуправления. 
В Законах 1995 г. и 2003 г. есть свои достоинства и недостатки. 
Достоинства Закона 1995 г.: 
1. Свободно избираются представительные и иные органы власти, 
самостоятельно определяют свою структуру, действуют независимо от 
органов государственной власти. 
2. Наличие муниципальной собственности и других материальных и 
финансовых ресурсов, достаточных для решения вопросов местного 
значения. 
3. 
Возможность 
образования 
нескольких 
уровней 
местного 
самоуправления при отсутствии соподчинения между ними (город, район, 
село). 
4. Судебная защита прав и интересов местного самоуправления. 
Недостатки: 
1. Отсутствие четкого разграничения полномочий между различными 
органами местного самоуправления. 
2. Недостаточно последовательное проведение принципа разделения 
властей на местном уровне. 
3. Отсутствие четко определенного статуса объектов муниципальной 
собственности. 
Положительные новеллы Федерального закона 2003 г. 
1. Переход на поселенческий принцип территориальной организации 
местного самоуправления. 
2. Существенно сокращены вопросы местного значения. 
3. Обеспечение условий для развития массовой и физической культуры. 
4. 
Четко 
определен 
механизм 
передачи 
органам 
местного

---

14 
самоуправления отдельных государственных полномочий. 
5. Предусмотрено большое количество форм прямого волеизъявления 
населения. 
6. Требование государственной регистрации символики муниципальных 
образований. 
7. Определены модели местного самоуправления, т.е. формы 
взаимосвязи и распределения полномочий между органами местного 
самоуправления. Запрещается совмещение полномочий председателя
представительного органа и руководителя местной администрации главой 
муниципального образования. 
8. Закреплены основные концептуальные идеи реформирования 
местного самоуправления: 
а) глубокое разграничение полномочий между органами местного 
самоуправления и государственной властью; 
б) расширение прав населения на участие в местном самоуправлении; 
в) укрепление финансовой и экономической основ местного 
самоуправления; 
г) уточнение территориальных основ местного самоуправления. 
Недостатки:
1. Территориальная реформа местного самоуправления в части деления 
муниципальных образований на 2 уровня, разделение компетенции между 
ними, усложнение вертикали власти. 
2. Чрезмерная детализация положений. Закон выходит за рамки ст. 72 
Конституции РФ. 
3. Обширный перечень форм прямой демократии не может быть 
воспринят однозначно положительно. 
4. Сходы предусмотрены только для небольших муниципальных 
образований. Не предусмотрено осуществление местного самоуправления в 

---

15 
форме сходов на части территории муниципального образования. 
5. Представляет собой отход от принципов Федерального закона 1995 г., 
относит большинство вопросов местного самоуправления к ведению 
представительных органов. Федеральный закон 2003 г. передает контроль 
над местным самоуправлением федеральной власти. 
6. Вызывает множество вопросов о его соответствии нормам 
Конституции РФ. 
Поэтому вступление в силу нового Федерального закона предполагает
существенную перестройку законодательства о местном самоуправлении, 
сложившегося в ряде субъектов Российской Федерации.
Очевидно, что такие региональные законы, как о порядке регистрации 
уставов 
муниципальных 
образований; 
порядке 
образования 
и 
преобразования муниципальных территориальных единиц; порядке 
издания нормативных актов органов местного самоуправления; отзыве 
депутатов и должностных лиц местного самоуправления; муниципальном 
заказе, теряют свою силу, поскольку соответствующие отношения 
урегулированы на федеральном уровне. Другие законы субъектов РФ - 
такие, как о полномочиях представительных органов местного 
самоуправления; наделении органов местного самоуправления отдельными 
государственными полномочиями субъектов РФ, должны быть приведены в 
соответствие с новым Федеральным законом. 
Создание эффективной системы местного самоуправления в Российской 
Федерации – процесс длительный: субъектам Федерации предстоит 
выполнить большой объем правотворческой и организационно-методической 
работы в сфере местного самоуправления. 
Вместе с тем необходимо отметить, что за время, прошедшее с начала 
реформирования местной власти, установления принципов муниципальной 
демократии, в сфере организации и функционирования местного 
самоуправления накопилось много проблем, требующих своего решения. Во 

---

16 
многом они обусловлены объективными причинами. Становление местного 
самоуправления происходило в неблагоприятных финансово-экономических 
условиях. Ситуация усугублялась также и тем, что очень многие органы и 
должностные лица местного самоуправления не были готовы в этих 
условиях эффективно использовать свои административные, финансово-
экономические 
ресурсы, 
социально-экономический 
потенциал 
муниципальных образований в целом для укрепления основ местного 
самоуправления, налаживания действенной системы местной власти. Нельзя 
также не учитывать, что система местного самоуправления неоднократно 
подвергалась реформированию; изменялась законодательная база местного 
самоуправления. Сказывалось также и то, что субъекты Федерации весьма 
настороженно воспринимали конституционные положения о местном 
самоуправлении. 
Поэтому 
местное 
самоуправление 
является 
конституционным институтом народовластия. Оно осуществляет публичную 
власть в пределах соответствующей территории, имеет свой бюджет и 
местные источники его наполнения. 
Положение и статус местной власти непосредственно закреплены 
нормами Конституции РФ и нормами Федерального закона "Об общих 
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". 
Следовательно, Конституция РФ и федеральное законодательство 
закрепляют местное самоуправление как одну из основ конституционного 
строя Российской Федерации, форму народовластия в городских, сельских и 
иных видах поселений.