Камалудин Гаджиев, Татьяна Закаурцева, Александр Родригес, Михаил Пономарев

Великобритания в начале 70-х гг.: «новый консерватизм» Э. Хита
В период пребывания Консервативной партии в оппозиции произошла радикальная модернизация ее идеологической доктрины и организационной структуры. Первым шагом в этом направлении стало окончательное закрепление процедуры выборов лидера партии депутатами ее парламентской фракции. Впервые такие выборы состоялись в 1965 г. Основная борьба развернулась между тремя кандидатами – Эдвардом Хитом, Реджинальдом Модлингом и Эноком Пауэллом. Все трое были представителями нового поколения консерваторов, заявившего о себе еще в начале 50-х гг. созданием внутрипартийной группы «Одна нация».
Группа «Одна нация» представляла собой своего рода дискуссионный клуб молодых интеллектуалов из числа «заднескамеечников»-тори. Ее лидеры – А. Мод, К. Элпорт, Дж. Роджерс, Э. Хит, Э. Пауэлл, Я. Маклеод, позднее Р. Модлинг – выступали за последовательное развитие идей «нового консерватизма» и не одобряли сближение Макмиллана и Батлера со «старой гвардией». Название группы было связано с призывом покончить с противопоставлением буржуазно-аристократической и рабочей Англии. «Молодые консерваторы» нового поколения ратовали не за диалог труда и капитала, а за проведение общенациональной политики, формирование общества, единого в своих целях и идеалах.
Ключевую роль в концепции группы «Одна нация» играла идея «демократии собственников». Признавая целесообразность сосуществования государственного и частного секторов, ее сторонники ратовали за развитие смешанной модели экономики на основе рыночных принципов и решительно выступали против технократических идеалов. Управляемость экономики, на их взгляд, могла быть столько же опасной, как и управляемость общества. «Новые консерваторы» отстаивали необходимость сокращения административного руководства экономическими процессами, перехода от централизованного планирования к гибкому реагированию на изменение потребительского спроса. Подобную систему государственной экономической политики они называли «эффективной координацией».
Важнейшей задачей «новые консерваторы» из группы «Одна нация» считали снятие ограничений в области доходов, в том числе отказ от прогрессивного налогообложения. Снижение налогового бремени в сфере бизнеса должно было стать основным средством стимулирования роста капитала и накопления национального богатства. Особо подчеркивалась роль мелкого капитала в динамичном развитии национальной экономики.
Ратуя за отказ от системы «коллективного потребления», теоретики группы «Одна нация» подчеркивали необходимость корректировки государственной социальной политики согласно правилу: «Обеспеченность, но не изобилие». На смену распределению благ между всеми членами общества, вне зависимости от потребности конкретного человека в них и способности страны обеспечить этот «коллективный рай», должна была прийти адресная социальная политика. «Образование, жилищное строительство и здравоохранение должны пробуждать потребность отдельных граждан к производству и способствовать разделению ответственности, что и является сущностью свободной демократии», – отмечали «новые консерваторы». Закрепление в социальной сфере принципов индивидуальной ответственности и частной инициативы, по их мнению, способно оздоровить сам дух нации, стать гарантией свободы личности и общества.
В борьбе за лидерство в партии Э. Хит опирался на поддержку двух своих давних партнеров по «Одной нации» – Р. Маклеода и А. Мода. На сторону Хита встал один из наиболее авторитетных представителей «заднескамеечников»-тори – Эдвард Дю Канн. Он возглавлял особую внутрипартийную группу «Комитет 1922 г.», которая традиционно включала в себя рядовых членов парламентской фракции. Впоследствии Дю Канн стал председателем партии. Уже после своего избрания на пост лидера Хит попытался восстановить конструктивные отношения с Модлингом и Пауэллом. Модлинг даже занял пост заместителя лидера партии.
Собрав весьма сильную в интеллектуальном и политическом отношении команду, Хит получил возможность использовать период пребывания в оппозиции для очередной реконструкции партии. Под руководством Дю Канна и Модлинга было реорганизовано Центральное бюро консервативной партии, усовершенствована система подбора кандидатов для выдвижения в парламент.
Сам Хит приложил немало усилий для изменения характера деятельности «теневого кабинета». Заседания кабинета стали регулярными. Их тематика теперь касалась не столько вопросов парламентской тактики, сколько ключевых политических и идеологических проблем. За каждым членом «теневого кабинета» был закреплен определенный участок работы – персональная «зона ответственности». Если ранее активное идеологическое творчество приходилось преимущественно на периоды, предшествующие избирательным кампаниям, и носило социально-философский или пропагандистский характер, то теперь Хит ввел практику разработки детальной программы «теневого кабинета» по всем направлениям государственной политики. Подготовка предвыборных документов партии перешла из ведения отдельных интеллектуалов в функции рабочего аппарата «теневого правительства».
Несмотря на поражение в ходе выборов 1966 г., Консервативная партия начала постепенно укреплять свои позиции. Начиная с 1967 г. она все чаще добивалась успехов на выборах в местные органы власти и дополнительных выборах в парламент. Но в руководстве самой партии ситуация становилась все напряженнее. Острый конфликт произошел в 1967 г., когда «заднескамеечники» из «Комитета 1922 г.» резко выступили против политики «цен и доходов». Хит, Модлинг и Маклеод, напротив, поддержали подобные меры правительства. Используя этот повод, Хит добился смещения с поста председателя партии Э. Дю Канна и назначения на этот пост своего сторонника А. Барбера. В 1967 г. из состава «теневого кабинета» были исключены и последние представители «старой гвардии» тори.
Конфликты в руководстве Консервативной партии значительно снизили личный рейтинг Хита. В январе 1970 г., когда по опросам общественного мнения симпатии избирателей к консерваторам были наибольшими за все годы оппозиции, 44 % англичан считали Хита плохим руководителем и только 31 % – хорошим. После победы на парламентских выборах 1970 г. Хит постарался избавиться от опасных конкурентов. Ни Дю Канн, ни Пауэлл не были включены в состав правительства. Р. Модлинг утратил прежнее влияние, а в 1972 гг. вообще был выведен из правительства. Я. Маклеод получил пост министра финансов, но через месяц он скончался. Ключевые позиции в кабинете заняли верные сторонники Хита. Определенную самостоятельность в составе нового правительства проявляли лишь немногочисленные представители правого крыла партии во главе с К. Джозефом и М. Тэтчер.
Уже вскоре после победы на выборах выяснилось, что у Хита не сложились отношения и с парламентской фракцией. Распространившееся среди «заднескамеечников» мнение о непоследовательности и нерешительности Хита вызвало откровенное фрондерство фракции. Со временем Хит вообще перестал советоваться с парламентской фракцией по вопросам правительственной политики. Этот конфликт ускорил проведение реформы организационных основ парламентской деятельности. Подготовка законопроектов была переведена в ведение специализированных отраслевых комитетов, тесно связанных с правительственными чиновниками. Значительно сократилась практика «депутатских запросов», в соответствии с которой представители правительства обязаны в ходе заседаний палаты отвечать на вопросы депутатов. Более редкой стала публикация «зеленых книг» – дискуссионных документов, предваряющих внесение законопроекта в парламент.
Парламентская реформа сочеталась с организационными новшествами в системе государственного управления. В период правления Хита более четкой стала структура министерств, сокращено их число. Возросли полномочия правительства в области финансов. Правительство получило право проводить ежегодные ревизии состояния финансов местных органов власти с правом накладывать штрафы на членов советов и других должностных лиц за «неправильные расходы». Сама система местного управления была значительно упорядочена в соответствии с законом 1972 г. Количество графств было сокращено и их размеры увеличены. Срок полномочий представительных органов местной власти всех уровней был увеличен и унифицирован. По закону 1972 г. были несколько расширены полномочия глав советов, выполнявших функции руководителя местной исполнительной власти.
Реформа государственного управления коснулась как Англии, так и Уэльса. Сложнее дело обстояло с Шотландией, сохранявшей иное административное устройство, а также с Северной Ирландией. В отличие от предыдущего лейбористского правительства Хит не поддерживал идею расширения самоуправления этих регионов. Разработка шотландской административной реформы была приостановлена. В Северной Ирландии с 1972 г. был введен режим прямого правления. Местное правительство было лишено полномочий, Стормонт распущен. Статус политической автономии Северной Ирландии формально не ликвидировался, но на ее территории стало действовать чрезвычайное законодательство. Основу его составили законы «О Северной Ирландии» 1973 г. и «О предупреждении терроризма» 1974 г. Действие чрезвычайного законодательства, касающегося борьбы против терроризма, было распространено на территорию всего Соединенного королевства.
Принятие жестких мер не привело с решению ольстерской проблемы. Британский контингент начал восприниматься католическим меньшинством как армия оккупантов и превратился в мишень для террористических актов. Переломными для общественных настроений стали события «Кровавого воскресенья» 30 декабря 1972 г., когда английские войска открыли огонь по восставшим католикам в Лондондерри и убили 13 человек. В ответ взбешенная толпа ворвалась в британское посольство в Дублине и сожгла его дотла. С этого момента ИРА отказывается от перемирия и фактически начинает террористическую войну против английского правительства. Только в 1972–1975 гг. в Северной Ирландии погибли 475 человек. Для снятия напряженности британское правительство решилось на первое в истории своей страны проведение референдума.
8 марта 1973 г. жителям Северной Ирландии было предложено высказаться о возможности отделения Ольстера от Соединенного королевства и присоединения к Ирландской Республике. Но политический эффект референдума оказался минимальным. Протестантское большинство высказалось против отделения, а католическое меньшинство вообще бойкотировало референдум. Последнюю попытку найти решение ольстерской проблемы правительства Великобритании и Ирландии предприняли в декабре 1973 г., когда лидеры двух стран подписали Саннингдейлское соглашение о создании Совета Ирландии – межгосударственного консультативного органа из министров и парламентариев Ирландской Республики и Северной Ирландии. Но ратификация этого соглашения была сорвана выступлениями протестантских экстремистов.
Последовательная, хотя и не всегда эффективная политика «концентрации власти» рассматривалась Хитом как необходимая основа для решительного рывка в осуществлении крупномасштабных социально-экономических преобразований. Их концептуальной основой стали идеи «Одной нации». В период правления Хита разработка государственной стратегии стала в большей степени функцией правительственных структур, а не партийных аналитических центров. Ключевую роль играл созданный в 1970 г. правительственный Центральный штаб анализа политики под руководством лорда Ротшильда. Большое влияние на выработку правительственного курса начали оказывать либерально настроенные экономисты из академической среды – Г. Джонсон (Лондонская школа экономики), Ф. Пэйш и А. Прост (Манчестерский университет), Р. Болл (Лондонская школа бизнеса). Все они являлись противниками кейнсианской теории и выступали за радикальную смену экономической стратегии британского правительства.
Новое поколение консерваторов отказывалось видеть в государстве силу, способную взять на себя всю полноту ответственности за решение проблем общественного развития. Ключевой проблемой считалось стимулирование естественных механизмов общественных отношений, развитие мотивации каждого человека к более активной, динамичной и предприимчивой жизненной позиции. Перед правительством ставилась задача по упорядочению государственных расходов и управления в сфере социальной политики и одновременно по всемерному поощрению частной инициативы и конкурентной борьбы.
Закон о реформе системы здравоохранения 1973 г. предусматривал распространение на все категории медицинских работников права заниматься частной практикой, увеличивал количество мест в общественных больницах, отведенных для пациентов, самостоятельно оплачивавших свое лечение, предоставлял врачам право использовать оборудование государственных больниц и клиник для обслуживания частных пациентов. От формального разделения государственного и частного секторов в здравоохранении правительство отказалось, надеясь на постепенное распространение рыночных принципов в государственной системе. Оба сектора были объединены в единую национальную службу здравоохранения.
Под руководством М. Тэтчер была осуществлена реформа системы образования. Образовательным учреждениям вновь была предоставлена полная свобода в отборе содержания учебного процесса и определении его форм. Тэтчер отстаивала предельно дифференцированную модель образования, учитывающую потребности, способности и возможности учащихся. Частные образовательные учреждения, на ее взгляд, не могли полностью вытеснить государственные школы, но должны были оставаться элитарным компонентом образовательной системы. Что касается государственных школ, то бюджетные ассигнования на их содержание были существенно сокращены. Уменьшены были и расходы на высшую школу, что привело к сокращению количества студенческих мест. Консерваторы не сочли возможным открыто объявить курс на коммерциализацию образования, но создавали все условия для этого.
Опубликованная правительственная программа реформы под названием «Справедливый курс в жилищном строительстве» исходила из необходимости полностью перевести отрасль на рыночные принципы. Принципиально важным считалось обеспечение каждой семье возможности выбора между приобретением домашнего владения и арендой жилплощади, а также ликвидация уравнительности при распределении дотационной и льготной помощи для выплаты стоимости жилплощади. Государственные субсидии на строительство муниципального жилья были значительно сокращены, а основным источником финансирования таких программ становилась квартплата. Строительство частного жилищного сектора, напротив, всячески поощрялось. Для стимулирования этого процесса правительство отменило контроль за ценами на землю и упразднило земельную комиссию, контролировавшую операции с земельной собственностью.
Сокращение социальных программ правительством Хита осуществлялось под лозунгом «освобождения экономики от ненужного влияния государства». Та же линия прослеживалась и в промышленной политике. Соотношение государственного и частного секторов начало все больше меняться в пользу последнего. Правительство не предпринимало шагов по широкомасштабной приватизации, но приступило к частичной продаже пакетов акций государственных кампаний и предприятий. Эта практика получила название «ползучей денационализации». Одновременно сокращалось государственное регулирующее вмешательство в частный сектор. В 1970 г. была упразднена Корпорация реорганизации промышленности и некоторые другие правительственные учреждения, связанные с разработкой планов экономического развития.
В русле общей политики по либерализации экономики правительство Хита предприняло меры по реформированию системы налогообложения. Уменьшение прямых налогов и увеличение косвенных было призвано стимулировать «реальный сектор» экономики, повысить рентабельность капиталовложений в сфере промышленного производства. Большой пропагандистский эффект имело снижение подоходного налога на 6 пенсов с каждого фунта стерлингов (впервые за последние 11 лет). Наименее обеспеченная часть населения (около 10 млн человек) вообще была освобождена от уплаты подоходного налога. Последовало уменьшение налога на прибыль крупных корпораций. Система дифференцированного налогообложения кампаний была заменена единой ставкой налога с прибыли, что давало преимущество наиболее рентабельным и конкурентоспособным производителям. Увеличились налоговые льготы на первоначальные капиталовложения.
Правительство Хита в значительной степени снизило и уровень государственного контроля над сферой трудовых отношений. Выборочный налог на занятость, введенный правительством Вильсона, был полностью отменен. Правительство отказывалось от крупномасштабных программ по борьбе с безработицей. В 1970–1971 гг. было постепенно ликвидировано большинство постановлений предыдущих правительств о контроле над ценами и доходами. Принятие решения об уровне ограничения роста заработной платы было возложено на согласительные комиссии представителей крупных корпораций и тред-юнионов без участия государства. Законом «Об отношениях в промышленности» 1970 г. были запрещены политические акции профсоюзов, стачки солидарности. Всем профсоюзным объединениям было предписано пройти регистрацию в специальной государственной инспекции, подразумевающую и четкое определение их уставных целей.
Стимулирующие меры, предпринимаемые правительством Хита, способствовали росту предпринимательской активности и объемов производства. Правда, динамика увеличения капиталовложений оставалась неуверенной. В 1970 г. внутренние инвестиции превысили показатели предыдущего года на 2,5 %, но в 1971 г. последовал небольшой «откат» – на 0,6 %, а в 1972 г. капиталовложения выросли на 1 %. В такой ситуации правительство было вынуждено осуществить крупные инвестиционные программы, доведя долю государственного финансирования промышленных капиталовложений до 50 % (в 1964 г. – 45 %). Это позволило уже в 1973 г. увеличить производство на 7 %. Но одновременно вырос и государственный долг. Благоприятная тенденция снижения платежного баланса и уменьшения инфляции, которая была обеспечена стабилизационной политикой лейбористов, оказалась под угрозой.
Негативное влияние на британскую экономику оказала и радикальная перестройка международной валютной системы, произошедшая в начале 70-х гг. Либерализация мирового финансового рынка привела к нарастанию долларового давления на европейское валютное пространство. Нестабильный британский финансовый рынок оказался исключительно уязвим для различных спекулятивных атак. Это стало причиной нового витка инфляции. После ввода в июне 1972 г. «свободного плавания» фунта стерлингов, его курс начал быстро снижаться. В ноябре 1972 г. правительство Хита объявило о существенном изменении своей экономической стратегии и начале нового этапа «антиинфляционной политики». Попытка согласовать ее основные направления с представителями предпринимательских кругов и профсоюзов фактически провалилась. Правительство было вынуждено вернуться к практике принудительного регулирования цен и доходов.
Помимо активизации антиинфляционной политики, правительству пришлось вернуться к активному регулированию промышленного производства. Было восстановлено субсидирование частных предприятий в отраслях, признанных важными для национальных интересов. Причем эти дотационные средства использовались преимущественно не для модернизации производства, а для поддержания уровня занятости. В конечном счете правительство было вынуждено перейти к прямой поддержке наименее рентабельных предприятий вплоть до их национализации (такая политика получила название поддержки «хромых уток»). Дотационная поддержка оказывалась и сельскохозяйственным производителям. Активность правительства позволила сохранить положительную динамику роста промышленного производства. Но позиции Великобритании на мировом рынке продолжали ухудшаться. Ее доля в мировом экспорте снизилась к 1973 г. до 6,6 %.
В таких условиях принципиальное значение приобретал успешный исход третьей попытки вступления Великобритании в ЕЭС. С 1 января 1973 г. Великобритания, Дания и Ирландия стали полноправными членами системы Европейских Сообществ. Однако экономический эффект интеграции мог сказаться скорее в долговременной перспективе. Пока же британскому правительству пришлось пойти на серьезные уступки, в том числе решиться на существенное повышение цен на сельскохозяйственные товары на внутреннем английском рынке, пересмотр торговых соглашений со странами Содружества в соответствии с требованиями ЕЭС, отказ от использования фунта стерлингов в качестве резервной валюты для международного обращения, гарантии увеличения взносов Великобритании в бюджет ЕЭС. В результате вступление Великобритании в Общий рынок принесло первоначально не улучшение, а ухудшение платежного баланса страны.
В конце 1973 г. британской экономике было суждено столкнуться еще с одним серьезным испытанием – «нефтяным шоком». В октябре ОПЕК приняла беспрецедентное решение о повышении цен на нефть с 3 до 11,65 долл. за баррель. Это поставило экономику западных стран на грань глобального энергетического кризиса. Ведущие отрасли промышленного производства традиционно базировались на энергозатратных технологиях. «Нефтяной шок» не только привел к огромным убыткам, падению производства и сокращению инвестиций, но и вызвал необходимость переориентации всей технологической базы производства. Этот процесс растянулся на десятилетие и был причиной структурного кризиса индустриальной экономической модели. Пока же «нефтяной шок» стал прелюдией к первому после войны кризису перепроизводства. Увеличение издержек, связанных с энергетическим кризисом, привело к росту себестоимости продукции почти всех отраслей хозяйства и существенному повышению оптовых и розничных цен. Последовавшее за ним резкое сокращение платежеспособного спроса в сочетании с ухудшением инвестиционного климата и привело к началу кризиса.
Великобритания, обеспечивавшая 2/3 своих потребностей в нефти за счет импорта из региона Среднего Востока, оказалась в числе наиболее пострадавших от «нефтяного шока». В этой обстановке Хит принял решение о проведении досрочных парламентских выборов. Избирателям предстояло решить, кому они доверяют вывод страны из кризиса.