Монография Москва  2012 удк

О системе государственного контроля и месте прокуратуры в ней
Концептуально и законодательно остаются нерешенными важнейшие для становления правового государства вопросы: каким должен быть государственный контроль в новых для Российской Федерации экономических, социальных, политических условиях; какой должна быть система контроля; какие сферы и с какой целенаправленностью он должен охватывать. Очевидно, что одно дело – существовавшая ранее система государственности, когда государственный контроль охватывал все сферы общественных отношений, и другое дело – общество, которое строится на основе определенной саморегуляции. Прокуратура в этих условиях должна быть системообразующим ядром в государственном контроле. Органы прокуратуры действуют на всех уровнях государства, действуют независимо от других государственных органов, которые функционируют на этих уровнях.
Здесь происходит сочетание ведомственного контроля по линии иерархических государственных подсистем и внешнего надзора за исполнением законов со стороны прокуратуры. Необходимость оптимального сочетания контроля и надзора сохранится на весь переходный период. Без этого в условиях нередкого правового бескультурья, в том числе должностных лиц, правовое государство не построить.
Прокуратура в результате специфики как своей деятельности, так и структуры способна объединять деятельность контролирующих органов – местных, региональных и центральных
(и она реально это делает). Способна она также в известной мере объединять деятельность органов исполнительной власти – федеральных и региональных. Тем более что она осуществляет надзор за исполнением всех законов, действующих на территории России. Это особенно важно, когда в стране скачкообразно увеличилось количество субъектов законотворчества.
Основная критика деятельности прокуратуры приходится на ее общенадзорную деятельность. Затем эта критика неравномерно распространяется вообще на весь прокурорский надзор.
Федеральный закон о прокуратуре 1992 г. сузил пределы надзора, определив, что общенадзорные проверки производятся только по сигналам о нарушениях законов. Критика прокурора за то, что он вмешивался в организационно-хозяйственную деятельность, подменял контролирующие органы, в чем-то справедлива. Но объяснялось это не тем, что прокуратура якобы хотела побольше власти. Дело было в том, что вопреки Конституции на прокуратуру был возложен надзор за исполнением постановлений Правительства, а известно, насколько подробно постановления Правительства регламентируют деятельность. И прокурору пришлось во все вникать, за все отвечать. От этого отказались, но неудачный опыт забывать нельзя. В том числе при решении вопроса об установлении надзора прокуратуры за исполнением указов Президента.
Каковы актуальные перспективы развития общего надзора? Судя по всему, сфера осуществления надзора за соответствием закону деятельности многочисленных учреждений будет все более сужаться. Дольше всего придется сохранять надзор за соответствием закону деятельности разного рода контролирующих органов, а также деятельности исполнительных органов по обеспечению прав граждан. Вместе с тем необходима законодательная новелла: если Конституция обязывает, чтобы все правовые акты и любая деятельность государственных органов соответствовала правам и свободам граждан, прокуратура такой надзор должна будет осуществлять.
И последнее. Прокуратура как никакой иной орган приспособлена для того, чтобы осуществлять надзор за соответствием законов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В течение нескольких лет она осуществляла надзор за соответствием правовых актов краевых, областных Советов законам. Есть хорошо подготовленные кадры. Поэтому такую законодательную новеллу необходимо внести. Соответственно, потребуется восстановить право Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров на обращение в конституционные суды.