Монография Москва  2012 удк

3. Приоритет – права человека. Односторонний, в основном лишь уголовно-процессуальный подход к прокуратуре, нежелание или неумение понять социальную значимость выполнения ею важнейших государственных функций во внесудебных сферах общественных отношений привели в 1864 году к отстранению прокуратуры от этих функций, а в 1917 году – к ее полному упразднению. Оказывается, история ничему не учит. Современные «отцы и матери» судебной реформы, как и их предшественники в 1864 году, обуреваемы желанием расчистить государственно-правовую почву для осуществления своих экспериментов. При этом не учитываются охвативший страну разгул местничества, ведомственности и просто анархии, прикрываемых лозунгами суверенитета и демократии, развал системы контроля за исполнением законов. Убежден, что ликвидация общего надзора прокуратуры в этих условиях, тем более без замены его чем-либо иным, катализирует всесторонний и без того глубокий кризис законности.
Результат может быть, как показывает опыт 1917–1922 гг., только один: придется восстанавливать прокуратуру или же создавать для выполнения ее функций новые учреждения. Тот же опыт свидетельствует, что экономически такая замена невыгодна, а с точки зрения функциональной – неэффективна.
При решении вопроса о функциях и судьбе прокуратуры нельзя не учитывать и острейшую проблему прав граждан. Статья 2 проекта Конституции гласит, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – главная обязанность государственной власти и что Российская Федерация обеспечивает эти права и свободы согласно положениям Конституции, принципам и нормам международного права.
Мы вправе утверждать, что ст. 114 и § 17 «Переходных положений» проекта Конституции противоречат ст. 2 в том смысле, что снижают гарантии обеспечения прав граждан.
Прокурорский надзор за исполнением законов во всех сферах правовых отношений – надежное средство охраны прав граждан. Напомню в связи с этим данные, которые приводились Генеральным прокурором Российской Федерации в Верховном Совете. Ежегодно в органы прокуратуры поступает около миллиона жалоб граждан, около 900 тыс. человек прокуроры выслушивают на личном приеме. Многие из этих жалоб при помощи прокуратуры разрешаются положительно. В порядке общего надзора прокурорами каждый год выявляются около 120 тыс. нарушений законов и восстанавливаются права почти 70 тыс. человек. В 1991 году было удовлетворено более 25 тыс. прокурорских протестов только по уголовным делам.
Закон о прокуратуре от 17 января 1992 года освободил ее от участия в контроле за поведением граждан, введенном сталинской Конституцией. Данная норма, сохранявшаяся также в Конституции СССР 1977 года и в законе о Прокуратуре СССР, новым российским законом о прокуратуре не воспринята. Приоритетная цель прокурорской деятельности теперь – обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности, социально-экономические, политические и иные права и свободы граждан. Именно в этом направлении прежде всего осуществляется ныне перестройка деятельности российской прокуратуры.
Чем же предлагается заменить при этом прокурорский надзор? «Парламентским уполномоченным по правам человека» – по проекту Конституции, внесенному на съезд народных депутатов. Обосновывается это предложение в «Пояснительной записке к Конституции РФ» следующим образом. 1. «Аналогичный институт вслед за скандинавскими странами введен в Великобритании, Исландии, Польше и других странах. Он оказался весьма эффективным». 2. «Конституционный суд не будет рассматривать жалобы отдельных лиц...» 3. Дело прокуратуры – «только поддержание государственного обвинения в суде».
Вряд ли можно признать обоснованной попытку механически перенести на нашу почву зарубежный опыт, ликвидировать полностью оправдавшую себя на практике правозащитную деятельность прокуратуры. Добавим, что «уполномоченный» – это иной объем и содержание функций.
Представляется, что, если предусмотренный проектом Конституции федеральный закон о Парламентском уполномоченном по правам человека воспримет нормы предшествующего проекта Конституции РФ о иерархической структуре нового института, то этот институт не сможет заменить прокуратуру, но потребует еще больших ассигнований. Не сможет потому, что прокуратура охраняет права граждан не только в случаях поступления от них жалоб, но и при осуществлении ею надзора за исполнением законов во всех сферах правовых отношений, в том числе при проверке соответствия законам подзаконных актов, в гражданском и в уголовном процессе, в местах предварительного заключения, при исполнении наказания и иных принудительных мер, назначаемых судом.
Можно считать, что Генеральный прокурор Российской Федерации по существу является Парламентским уполномоченным по правам человека. Он назначается Верховным Советом и подотчетен ему. От парламентских правозащитников иных государств он выгодно отличается тем, что вместе с подчиненными ему прокурорами разрешает не сотни и тысячи, а сотни тысяч жалоб. Увы, такова реальность новой России, где защита прав гражданина требует гигантского объема работ.