Монография Москва  2012 удк

Предмет методики – органическая часть и вместе с тем специфическое (определяемое особенностями методики) выражение предмета науки прокурорского права, отражающее его методический аспект. Сущность предмета данной науки – закономерности возникновения и развития типов прокуратуры, ее организации в деятельности, управления в органах прокуратура, ее правового регулирования. К предмету науки прокурорского права относятся закономерности, определяющие характер и относительнyю массовость нарушений законов, за исполнением которых осуществляется прокурорский надзор. Познание закономерностей присущими ей методами позволяет науке прокурорского права разрабатывать рекомендации для прокурорской практики и законотворчества.
К предмету прокурорской методики и ее раздела – методики прокурорского надзора относятся закономерности деятельности по выявлению и устранению нарушений законов, за исполнением которых прокуратура осуществляет надзор; закономерности, с которыми связаны эти правонарушения, их причины и условия; закономерности возникновения и развития процедур осуществления прокурорских полномочий.
Без определения типичных (для конкретных сфер правовых отношений) нарушений законов и их всестороннего исследования нельзя разработать совокупность методов прокурорского надзора за исполнением законов. Методика прокурорского надзора изучает правонарушения, характерные для каждого направления (отрасли) прокурорского надзора, выражающиеся в несоответствии законам деятельности (поведения) участников общественных отношений и принимаемых ими правовых актов. Исследуются те аспекты и свойства правонарушений, которые позволяют обнаруживать и принимать меры к их устранению методами прокурорского надзора, а также воздействовать с помощью этих методов на причины и условия правонарушений.
Познание закономерностей возникновения и развития процедур осуществления надзора и иных полномочий прокуроров, компетенции различных типов отечественной и зарубежных прокуратур дает возможность ученым обосновать неотложную необходимость создания нового раздела прокурорского права – прокурорско-процессуального права, принять активное участие в разработке его структуры и принципов, институтов и правовых норм.
Наука прокурорского надзора уделяла главное внимание теоретическому обоснованию действующих юридических норм, упуская из вида раскрытие закономерностей правового регулирования организации и деятельности прокуратуры; закономерностей развития этой отрасли законодательства, в том числе ее процессуального аспекта. До сих пор не учитывается, что методические рекомендации, существенное значение которых для деятельности прокуратуры подтверждено практикой, восполняющие пробелы правового регулирования, могут и должны приобретать характер правовых, в том числе законодательных, норм. Общеобязательный для работников прокуратуры характер таким рекомендациям могут первоначально придать нормативные акты соответствующих прокуроров. Уже сейчас ученые и практики, занимающиеся прокурорской методикой, особенно методикой прокурорского надзора, должны разрабатывать проекты процессуальных правовых норм надзора. К подготовке соответствующих законопроектов целесообразно привлечь специалистов смежных отраслей науки, прежде всего уголовного и гражданского процесса.
В принципах прокурорской методики находят специализированное выражение общие принципы прокурорского права – принцип законности и др. Содержание прокурорской методики органически связано с действующим законодательством. Их взаимосвязь выражается, прежде всего, в том, что любые методические рекомендации не должны противоречить законам. С другой стороны, как показано выше, методические рекомендации, соответствующие потребностям правового регулирования общественных отношений и восполняющие пробелы в таком регулировании, могут приобретать характер правовых норм.
Изменения законодательства, которые определяют функции, направления и содержание деятельности, а также организацию прокуратуры, с неизбежностью ведут к изменению предмета, системы и содержания прокурорской методики.
Так, дополнение направлений деятельности прокуратуры законом «О прокуратуре СССР» 1979 г. (по сравнению с Положением о прокурорском надзоре в СССР 1955 г.) официально поставило задачу разработки методических рекомендаций прокурорам по осуществлению борьбы о нарушениями законов об охране социалистической собственности, борьбы с преступностью и другими правонарушителями, по обеспечению неотвратимости ответственности за преступление, по разработке мер предупреждения преступлений и иных правонарушений, по координации деятельности правоохранительных органов, по участию в совершенствовании законодательства и пропаганде законов.
Упразднение этих направлений деятельности прокуратуры Законом от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» привело прокурорское право в соответствие с Конституцией и освободило прокурорскую методику от названных проблем. Замена новым законом участие прокуратуры в совершенствовании законодательства ее участием в правотворческой деятельности расширило в этой части предмет науки прокурорского права и соответственно его методики. На содержании методики отразились изменения новым законом организации прокуратуры, компетенции прокуроров и прокуратур разных уровней.
В соответствии с принципом законности к предмету науки прокурорского права относится проблема адекватности требованиям законности изменений, вносимых в действующее законодательство о прокуратуре, в том числе влияющих на содержание прокурорской методики. Исторически и этимологически «надзор» (как и «контроль») означает постоянное наблюдение за чем-либо. Соответственно прокурорский надзор – это постоянное наблюдение прокурора в пределах его компетенции за исполнением законов. Предусмотренная ст. 20 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» новелла о проведении прокурорской общенадзорной проверки только на основании «имеющихся сведений о нарушениях законности» (точнее было бы – «законов») в значительной мере лишает общий надзор прокуратуры его сущностного признака – постоянства наблюдения («мониторинга») за исполнением законов. Таким образом, возлагаемый на прокуратуру надзор за исполнением законов преобразовывается в реагирование на поступившие в прокуратуру сообщения, иные сведения о нарушениях законов. По существу это деятельность, подобная предварительному следствию, которое по закону может быть начато лишь при наличии сведений о совершенном преступлении, или судебному разбирательству, которое осуществляется лишь в связи с поступлением в суд уголовных и административных дел или материалов по правовым спорам. Между тем деятельность по расследованию преступлений, деятельность судов обычно не рассматривают как надзорную или контрольную. При разработке методических рекомендаций необходимо учитывать, что общенадзорная деятельность сохраняет и по новому закону свой традиционный постоянно наблюдательный характер за соответствием законам подзаконных актов. Ограничение, предусмотренное ст. 20, не распространяется также па проверки исполнения законов по иным (не общенадзорным) направлениям деятельности прокуратуры.
Прокурорская методика (методики науки прокурорского права) определяется (задается) структурой прокурорского права, содержанием взаимосвязанных предметов науки прокурорского права и прокурорской методики. Система данной методики состоит из двух основных разделов: 1) методики деятельности прокуратуры; 2) методики организации работы и управления в органах прокуратуры.
В соответствий с действующим законодательством методика деятельности прокуратуры включает такие взаимосвязанные подразделы, как методика прокурорского надзора и методика участия прокуратуры в правотворчестве. К методике прокурорского надзора тесно примыкают методика руководства прокурором расследованием преступлений и методика участия прокурора в рассмотрении дел судами. Последняя имеет направления: уголовного преследования в суде (поддержания государственного обвинения), участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел, участия прокурора в административном судопроизводстве, участия прокурора в рассмотрении арбитражных дел. Предстоит разработать также методику участия прокурора в заседаниях органов государственной власти и управления, Конституционного Суда.
Полностью пока отсутствует методика участия прокуроров в правотворческой деятельности, которая должна будет включать: способы и приемы анализа проектов законов и иных правовых актов, позволяющие определить проекты актов, не соответствующие потребностям правового регулирования общественных отношений; методы выявления правовые норм, не соответствующих этим потребностям; способы прокурорского реагирования на неадекватность социальным потребностям правовых актов, норм и их проектов. Вооружение прокурорской практики такими научно обоснованными методами (способами и приемами) будет иметь и большое профилактическое значение, так как несоответствие законов и подзаконных актов потребностям общества – одна из распространенных в настоящее время причин правонарушений.
К методике прокурорского права относятся: методики организации работы прокуратур и прокуроров различных уровней, в том числе методика научной организации труда; методика управления в органах прокуратуры.
Теория, т.е. методология прокурорских методик, должна включать: определение понятий данной методики, ее предмета, целей и задач; раскрытие ее принципов и методов, характеристику элементов системы методики и взаимосвязей между ними, связей методики с другими разделами и общей теорией прокурорского права, а также с методическими разделами других отраслей науки.
Таким образом, прокурорская методика как самостоятельный раздел науки прокурорского права разрабатывает на основе познания закономерностей организации работы и управления в прокуратуре и ее деятельности, анализа и обобщения прокурорской практики и состояния законности систему научно обоснованных рекомендаций о способах, приемах и средствах достижения целей и решения задач функционирования прокуратуры.
Наиболее разработанной по сравнению с другими элементами системы прокурорской методики на сегодняшний день оказалась (хотя более в прикладном, чем в теоретическом аспекте) методика прокурорского надзора. В многочисленных частных методиках по прокурорскому надзору содержатся некоторые теоретические положения, которые могут и должны быть использованы для разработки общих положений методологии прокурорского надзора.
Систему методики прокурорского надзора образует совокупность взаимосвязанных методик различных разновидностей и уровней (по их месту в структуре данного раздела прокурорской методики).

Научно обоснованная классификация методик прокурорского надзора имеет теоретическое и практическое (непосредственно или в конечном счете) значение.