Учебное пособие с. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова

Выберите правильный вариант.
1. Конституция Российской Федерации:
1) выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти;
2) включила органы местного самоуправления в систему органов государственной власти;
3) определила местное самоуправление как общественное объединение;
4) не регламентирует данный вопрос.

2. Органы государственной власти субъекта РФ вправе:

1) решать вопросы местного значения;
2) регулировать отношения, связанные с местным самоуправлением;
3) давать органам местного самоуправления обязательные указания;
4) отменять муниципальные правовые акты, противоречащие законам субъекта РФ.

3. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется:

1) федеральными законами, законами субъектов РФ;
2) указами Президента РФ;
3) указами высших должностных лиц субъекта РФ;
4) муниципальными правовыми актами.

4. Федеральный закон, закон субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должен содержать следующие сведения:

1) сумму субвенции, предоставляемой данному муниципальному образованию;
2) порядок отчетности органов местного самоуправления перед населением об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
3) формы контроля органов государственной власти за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
4) все вышеперечисленное.

5. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий органы государственной власти вправе:

1) издавать обязательные для исполнения органами местного самоуправления нормативные правовые акты;
2) приостанавливать действие муниципальных правовых актов, противоречащих государственным нормативно-правовым актам;
3) отменять муниципальные правовые акты, противоречащие государственным нормативно-правовым актам;
4) все вышеперечисленное.

6. Органы местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им отдельных государственных полномочий:

1) несут полную ответственность;
2) несут ответственность, только если их действия были признаны незаконными в судебном порядке;
3) несут ответственность, только если эти полномочия были обеспечены финансовыми и материальными ресурсами.
4) не несут ответственности.

7. Органы государственной власти:

1) осуществляют контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
2) осуществляют контроль только за использованием органами местного самоуправления предоставленных материальных ресурсов;
3) осуществляют контроль только за использованием органами местного самоуправления предоставленных финансовых средств;
4) все вышеперечисленное.

8. Органы государственной власти за неосуществление или неэффективное осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, вправе устанавливать:

1) дисциплинарную ответственность;
2) административную ответственность;
3) уголовную ответственность;
4) не вправе устанавливать никакую меру ответственности.

9. Органы государственной власти обязаны:

1) компенсировать органам местного самоуправления дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти;
2) финансово обеспечить переданные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия;
3) осуществлять государственную поддержку местного самоуправления;
4) все вышеперечисленное.

10. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед:

1) населением муниципального образования;
2) государством;
3) физическими и юридическими лицами;
4) все вышеперечисленное.

11. В установленных законом случаях глава муниципального образования может быть отрешен от должности:

1) постановлением законодательного (представительного) органа субъекта РФ;
2) указом (постановлением) главы субъекта РФ;
3) прокурором субъекта РФ;
4) представительным органом муниципального образования.

12. В случае если представительным органом муниципального образования был принят местный нормативный акт, противоречащий вышестоящим нормативным актам и не исполнено решение суда об его отмене, после соответствующей процедуры:

1) он может быть распущен законодательным органом государственной власти субъекта РФ;
2) он может быть распущен главой субъекта РФ;
3) он может быть распущен главой муниципального образования;
4) он продолжает действовать, как и прежде.

13. В законодательно закрепленных случаях органы государственной власти вправе осуществлять полномочия органов местного самоуправления:

1) временно;
2) постоянно;
3) никогда не вправе;
4) данный вопрос законодательно не регламентируется.

14. В каком нормативном правовом акте устанавливаются полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления:

1) Конституция Российской Федерации;
2) Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
3) закон субъекта РФ о местном самоуправлении;
4) устав муниципального образования.

15. Конституция Российской Федерации (ст. 72) закрепляет, что установление общих принципов организации местного самоуправления находится в ведении:

1) Российской Федерации;
2) субъектов Российской Федерации;
3) совместном Российской Федерации и ее субъектов;
4) муниципальных образований.

16. К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления не относятся:

1) принятие законов субъектов РФ о местном самоуправлении;
2) контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
3) формирование органов местного самоуправления и назначение их должностных лиц;
4) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Глава 9. ФИНАНСОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ

МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

9.1. Местный бюджет: доходная и расходная части

Финансовую основу местного самоуправления составляют финансовые средства муниципального образования, в основе которых лежит местный бюджет. Местный бюджет - это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 14) определяет местный бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Дореволюционный юрист Л. Велихов определял местный бюджет как "составленное органами городского самоуправления и утвержденное в законодательном порядке общее предположительное исчисление в принятой денежной единице предстоящих муниципальных расходов и ожидаемых для их покрытия доходов с общим подведением баланса" <1>. В процессе повседневной деятельности органы местного самоуправления не могут обходится без определения своих доходов и расходов, т.е. без бюджета. Таким образом, важнейшей задачей местного бюджета является финансовое обеспечение решения вопросов местного значения в муниципальном образовании.
--------------------------------
<1> Велихов Л. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995.

Согласно Бюджетному кодексу РФ доходы местного бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления. Соответственно, собственные доходы - налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и направляемые в местные бюджеты.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 55) к собственным доходам местных бюджетов относит:
1) средства самообложения граждан (это разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения, размер которых устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключение отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа);
2) доходы от местных налогов и сборов (в настоящее время это налог на имущество физических лиц и земельный налог);
3) доходы от региональных налогов и сборов;
4) доходы от федеральных налогов и сборов;
5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности);
6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
7) часть прибыли муниципальных предприятий;
8) штрафы;
9) добровольные пожертвования;
10) иные поступления в соответствии с действующим законодательством.
В состав собственных доходов местных бюджетов также включаются субвенции, предоставляемые, например, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, на осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий. Кроме того, в местный бюджет могут передаваться субсидии - бюджетные средства с другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов. Согласно действующему законодательству в целях предоставления местным бюджетам субсидий с вышестоящего уровня могут создаваться:
а) региональные и районные фонды финансовой поддержки городских и сельских поселений (для выравнивания бюджетной обеспеченности);
б) фонд муниципального развития в составе субъекта РФ (для реализации инвестиционных проектов);
в) фонд софинансирования социальных расходов;
г) федеральные и региональные фонды компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
Под расходами местных бюджетов следует понимать выделение и использование финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах муниципальных образований в соответствии с законами о бюджетах на соответствующий финансовый год. Расходы местных бюджетов также определяют как денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение решения вопросов местного значения, отдельных переданных государственных полномочий и осуществления функций органов местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во "Проспект", 2007. С. 489.

Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на два основных вида:

1) текущие расходы, обеспечивающие функционирование органов местного самоуправления, муниципальных предприятий, организаций и учреждений (например, расходы на текущее содержание и капитальный ремонт жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения и социального обеспечения, образования, культуру, физической культуры и спорта и т.п.);
2) капитальные расходы, обеспечивающие инновационную и инвестиционную деятельность муниципального образования, связанные с вложениями в социально-экономическое развитие территории и расширением воспроизводства.
В соответствии со статьей 53 Закона 2003 г. и со статьей 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств. Под реестром расходных обязательств муниципального образования Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 87) понимает свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами местного самоуправления договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. Реестр расходных обязательств муниципального образования ведется в порядке, установленном местной администрацией. Реестр расходных обязательств муниципального образования представляется органом местного самоуправления в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Расходная часть местного бюджета предусматривает следующие виды расходов:
1) на решение вопросов местного значения;
2) на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
3) на погашение долга по муниципальным займам и ссудам;
4) на оплату труда депутатов представительного органа муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;
5) ассигнования на страхование объектов муниципальной собственности и муниципальных служащих;
6) иные расходы, предусмотренные Уставом муниципального образования.
Так же как и доходы, расходы местных бюджетов делятся на расходы, направляемые на решение вопросов местного значения, и на расходы по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления
Расходы местных бюджетов осуществляются в формах, установленных ст. 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 20 августа 2004 г. К ним относятся: ассигнования на содержание бюджетных учреждений; средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по муниципальным контрактам; трансферты населению (т.е. финансирование обязательных выплат пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных правовыми актами органов местного самоуправления); гранты физическим и юридическим лицам на выполнение научно-исследовательских работ; бюджетные ссуды; средства на погашение муниципальных гарантий. Значительные расходы местного бюджета составляют расходы муниципальных предприятий, организаций и учреждений, которые включают в себя: оплату труда; перечисления страховых взносов; командировочные и иные компенсационные выплаты работникам и т.п.
В соответствии со статьей 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 20 августа 2004 г. использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.
Уставами муниципальных образований и иными местными нормативно-правовыми актами, как правило, увеличиваются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, социальное обеспечение, культуру, спорт, органы правопорядка. Данные сферы в силу их значимости для населения считаются приоритетными, хотя на практике именно для их развития часто не хватает финансовых средств. Кроме того, органы местного самоуправления устанавливают дополнительные льготы и пособия для граждан, наиболее остро нуждающихся в социальной защите и помощи. Следует отметить, что решения о дополнительных расходах принимаются представительным органом муниципального образования только после заключения финансового управления местной администрации о наличии финансовых ресурсов для реализации подобных решений.
Закон 2003 г. закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, а также устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. Подобная самостоятельность предоставляется только экономически сильным муниципальным образованиям. Если муниципальному образованию перечисляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности, то размер оплаты труда муниципалов устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с предельными нормативами.
К основным функциям современного местного бюджета относят следующие функции:
1) функция покрытия потребностей - главная задача бюджета состоит в предоставлении достаточных финансовых средств для решения вопросов местного значения. Бюджетная политика должна учитывать все сферы муниципальной деятельности и обеспечивать золотую середину между множеством потребностей и всегда ограниченными финансовыми возможностями;
2) правовая функция. Бюджет служит правовой основой для экономической деятельности муниципального образования. Он уполномочивает муниципальное образование осуществлять предусмотренные задачи и финансовые обязательства и одновременно устанавливает финансовый потолок как для расходных глав, так и для их отдельных статей;
3) функция контроля. Бюджет предусматривает правовые формы контроля финансовых расходов со стороны счетной палаты;
4) общехозяйственная функция. При составлении бюджета учитываются требования общехозяйственного баланса;
5) политическая функция. Бюджет устанавливает, на решение каких задач и в каком объеме направляются бюджетные средства, что отражает избранные муниципалитетом политические приоритеты;
6) функция перераспределения финансовых ресурсов муниципального образования через бюджет в целях обеспечения социальной справедливости и распределения доходов между богатыми и бедными слоями населения в целях обеспечения экономического роста;
7) плановая функция, призванная обеспечить непрерывность планирования, при котором каждый годовой бюджет является примером несрочного планирования.
Качественное выполнение бюджетами их функций неотделимо от понимания общепризнанных принципов его формирования. Основными принципами формирования бюджета являются:
1) принцип единства, согласно которому все доходы и расходы должны объединяться в одном бюджете;
2) принцип полноты требует, чтобы все доходы и расходы включались в бюджет, чтобы любые предусматриваемые доходы и расходы не оставались вне его границ:
3) валовый принцип означает, что все доходы и расходы должны калькулироваться, а после выполнения представляться в годовом балансе как в полном объеме, так и отдельно;
4) принцип платежного срока (или принцип кассового наличия) требует, чтобы в бюджете учитывались только те доходы и расходы, срок выполнения (т.е. кассовое наличие) которых приходится на бюджетный год;
5) принцип заблаговременности гласит, что бюджет должен составляться до начала отчетного года. Бюджет может выполнять свою функцию планирования и управления лишь в том случае, если он составляется и принимается до наступления периода, на который он устанавливается законом;
6) принцип годичности указывает на то, что бюджет принципиально должен ограничиваться сроком исполнения в двенадцать месяцев (двухгодичные бюджеты, так называемые двойные бюджеты, тоже возможны, но при этом они подразделяются на годовые);
7) принцип временного ограничения требует, чтобы полномочия, предоставляемые бюджетом, принципиально действовали лишь до завершения отчетного года, а затем теряли силу;
8) согласно принципам раздельной калькуляции и предметности бюджет не предусматривает глобального предоставления средств в размере установленного законом объема расходов. Поэтому при составлении бюджета доходы детализируются по источникам, а расходы - по целям. Предоставленные средства должны использоваться исключительно в установленных бюджетом целях;
9) принцип самообеспечения гласит, что все доходы служат средством покрытия всех расходов. В отношении доходов должен существовать принципиальный запрет их целевого связывания, т.е. все доходы и расходы не могут быть целевыми;
10) принцип бюджетного баланса требует обеспечения покрытия всех расходов, причем в определенных рамках для покрытия могут браться кресты (выпускаться муниципальные ценные бумаги);
11) принцип экономичности и бережливости означает достижение результата с использованием как можно меньших средств.
Нарушение принципа сбалансированности местного бюджета порождает его дефицит. Основными источниками финансирования дефицита местного бюджета в настоящее время являются: муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, полученные от кредитных организаций. Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 100) долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствования и не могут превышать 10 лет.
В этой связи следует отметить, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 75) предусматривает возможность проведения "банкротства муниципального образования": если долги муниципального образования превышают 30% собственных доходов, то на основании решения арбитражного суда в муниципальном образовании вводится временная финансовая администрация.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" более детально прописывает вопросы финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Одним из важнейших пунктов является запрет на так называемые "нефинансируемые мандаты", т.е. передачу муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, необеспеченных необходимыми финансовыми и материальными средствами. Вместе с тем сохраняется "режим отрицательных трансфертов", по которому муниципалитет, уровень бюджетной обеспеченности которого хотя бы в два раза превышает средний уровень по субъекту Российской Федерации, должен будет в следующем году отчислять часть доходов в региональный фонд финансовой поддержки поселений.
Таким образом, признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления. В этой связи органы государственной власти осуществляют следующие полномочия:
1) регулируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;
2) передают органам местной власти материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий;
3) обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов;
4) принимают целевые программы развития и поддержки местного самоуправления.
Значение финансово-экономических основ местного самоуправления в настоящее время очень велико. Именно финансово-экономические основы обеспечивают хозяйственную самостоятельность органов местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения, способствуют социально-экономическому развитию муниципального образования.

9.2. Бюджетный процесс в муниципальном образовании

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 132) органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 52) также указывает на необходимость контроля за исполнением местного бюджета.

Бюджетный процесс осуществляется на основе требований, установленных Бюджетным кодексом РФ, иным федеральным законодательством, а также законами субъектов Российской Федерации. Под бюджетным процессом следует понимать регламентируемую нормами муниципального и финансового права деятельность органов местного самоуправления и других участников по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению местного бюджета, а также контролю за его исполнением и утверждению отчетов о его исполнении <1>.
--------------------------------
<1> Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 782.

Бюджетный процесс состоит из следующих этапов:

1) прогнозирование экономического и социального развития и определение бюджетно-финансовой политики на следующий год (осуществляется местной администрацией в мае - июле текущего года);
2) формирование местного бюджета (осуществляется органами местного самоуправления в июле - ноябре текущего года);
3) утверждение бюджета (производится представительным органом муниципального образования в ноябре - декабре текущего года);
4) исполнение бюджета (осуществляется местной администрацией в январе - декабре отчетного года);
5) завершение операций по исполнению бюджета, составление отчета об исполнении бюджета (осуществляется местной администрацией в январе - феврале года, следующего за отчетным);
6) утверждение отчета об исполнении бюджета (производит представительный орган муниципального образования в феврале - апреле года, следующего за отчетным) <1>.
--------------------------------
<1> Бородина Н.М., Подсумкова А.А. Финансово-экономические основы местного самоуправления: Словарь-справочник. Саратов: Изд-во ПАГС, 2002. С. 6.