Учебное пособие с. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова

Конгресс муниципальных образований Российской Федерации зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации в 1998 г., и в настоящее время он объединяет 43 ассоциации муниципальных образований. Согласно Уставу целями Конгресса являются:
а) представление интересов муниципальных образований Российской Федерации;
б) координация деятельности муниципальных образований Российской Федерации;
в) обеспечение взаимодействия органов местного самоуправления с федеральными органами государственной власти;
г) участие в законопроектной работе по вопросам местного самоуправления;
д) организация международного сотрудничества и т.п.
В целях обеспечения взаимодействия органов государственной власти с Конгрессом муниципальных образований федеральные органы исполнительной власти должны:
1) информировать Конгресс о текущей деятельности по вопросам местного самоуправления, о подготовке проектов нормативных правовых актов, затрагивающих права и интересы муниципальных образований, а также при необходимости привлекать представителей Конгресса к участию в согласовании этих проектов;
2) учитывать позицию Конгресса при рассмотрении предложений по планам законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации;
3) включать представителей Конгресса в состав комиссий, рабочих групп и иных органов, создаваемых для рассмотрения вопросов, влияющих на положение и развитие муниципальных образований;
4) обеспечивать Конгресс данными федерального статистического наблюдения за ходом реформы местного самоуправления;
5) оказывать в пределах своей компетенции содействие деятельности Конгресса.
В свою очередь, Конгресс муниципальных образований должен регулярно представлять в Правительство Российской Федерации:
а) аналитическую информацию о деятельности союзов и ассоциаций муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления по обеспечению устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, по реализации конституционных полномочий местного самоуправления;
б) экспертные заключения и материалы с изложением и обоснованием позиции Конгресса в отношении проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти;
в) планы работы Конгресса, информацию о проводимых им мероприятиях с участием муниципальных образований, их союзов и ассоциаций, а также иную информацию, касающуюся местного самоуправления.
Взаимодействие Конгресса муниципальных образований с Президентом Российской Федерации осуществляется через представителя Президента Российской Федерации в Конгрессе, который принимает участие в работе органов Конгресса и информирует Президента Российской Федерации о деятельности Конгресса.
Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 67) Общероссийское объединение муниципальных образований будет правомочно, если в него войдут советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов Российской Федерации. В этой связи организационно-правовой статус Союза российских городов или Конгресса муниципальных образований как Общероссийского объединения муниципальных образований является достаточно спорным. Данной нормой закрепляется принцип добровольности членства в общероссийском объединении муниципальных образований (в отличие от членства в советах муниципальных образований субъектов Российской Федерации).
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 67) определяет принципиально новую компетенцию Общероссийского объединения муниципальных образований. В частности, оно будет вправе представлять предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ).
Конгресс местных и региональных властей Европы как консультативный орган Совета Европы, представляющий местные и региональные власти, был создан в 1994 г. Основные цели КМРВЕ состоят в следующем:
1) обеспечение участия местных и региональных органов власти в осуществлении идеала европейского единства, а также представительство и активное вовлечение в работу Совета Европы;
2) предоставление Кабинету Министров предложений, направленных на развитие местного и регионального законодательства;
3) развитие сотрудничества между местными и региональными органами власти;
4) поддержание в сфере своей компетенции контактов с международными организациями в рамках общей политики внешних сношений Совета Европы;
5) работа в тесном сотрудничестве с национальными демократическими объединениями местных и региональных органов власти, с одной стороны, и с европейскими организациями, представляющими местные и региональные органы власти государств - членов Совета Европы, с другой стороны.
КМРВЕ проводит текущую работу в 5 комитетах: комитет по социальной политике, комитет по культуре и образованию, комитет по устойчивому развитию, институциональный комитет, постоянный комитет. Основной формой деятельности КМРВЕ являются ежегодные пленарные сессии, проводимые в Страсбурге, в которых принимают участие национальные делегации государств - членов Совета Европы <1>.
--------------------------------
<1> http://www.council.gov.ru

Россия принимает участие в сессиях КМРВЕ с 1996 г., со времени вступления ее в Совет Европы. На Конгрессе Российскую Федерацию представляют 36 человек: 9 представителей - в Палате местных властей и 9 - в Палате регионов, а также по 9 заместителей в каждую из палат <1>. Порядок представления кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей определяется указом Президента Российской Федерации, а численный состав на 2 года был закреплен распоряжением Президента Российской Федерации "Об утверждении состава делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы в 2004 - 2006 годах".

--------------------------------
<1> http://www.saratov.gov.ru

Единое общероссийское объединение муниципальных образований призвано способствовать развитию межмуниципального сотрудничества, и, соответственно, оно не вправе вмешиваться, ограничивать и контролировать деятельность муниципальных образований и их объединений. Запрет на вмешательство общероссийского объединения муниципальных образований в деятельность муниципальных образований и их советов, ассоциаций и союзов призван обеспечить принцип самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 67) помимо советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации допускает создание иных объединений муниципальных образований. Под иными объединениями в том числе можно понимать и межрегиональные ассоциации муниципальных образований, и специализированные союзы. Таким образом, обеспечивается принцип многообразия организационных форм местного самоуправления и сохраняется существующая палитра союзов и ассоциаций муниципальных образований.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 68) для решения совместных хозяйственных вопросов органы местного самоуправления получают право учреждать межмуниципальные организации в форме межмуниципальных хозяйственных обществ. Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 66) под хозяйственными обществами понимает коммерческие организации с разделенным на доли (вклады) учредителей (участников) уставным (складочным) капиталом. По общему правилу государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ, если иное не установлено законом. В данном случае устанавливается как раз исключение из общего правила.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 68) право на создание межмуниципальных хозяйственных обществ закрепляет именно за представительным органом муниципального образования, занимающим особое место в системе органов местного самоуправления и обладающим исключительной компетенцией.
Федеральный законодатель закрепляет только две формы межмуниципальных хозяйственных обществ: закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью. Данный перечень является исчерпывающим, то есть представительный орган муниципального образования не может, например, принять решение о создании межмуниципального открытого акционерного общества или общества с дополнительной ответственностью.
Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (ст. 96) под акционерным обществом признается общество, уставной капитал которого разделен на определенное число акций. Участники акционерного общества (акционеры) не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им акций. Закрытым акционерным обществом является акционерное общество, акции которого распределяются только среди его учредителей или иного заранее определенного круга лиц. Такое общество не вправе проводить открытую подписку на выпускаемые им акции. При этом акционеры закрытого акционерного общества имеют преимущественное право приобретения акций, продаваемых другими акционерами этого общества <1>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации: В 3 т. Т. 1. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина) включен в информационный банк согласно публикации - Юрайт-Издат, 2007 (издание третье, переработанное и дополненное).


<1> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М.: Юрайт, 2003.

Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 87) определяет общество с ограниченной ответственностью как общество, уставный капитал которого распределен на доли определенных учредительными документами размеров. Участники общества с ограниченной ответственностью не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости внесенных ими вкладов.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 68) содержит отсылочные нормы к Гражданскому кодексу Российской Федерации и иным федеральным законам, регламентирующим процедуру создания, регистрации, деятельности и ликвидации подобных организаций.
В соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. "Об акционерных обществах" создание общества осуществляется по решению учредителей. В данном случае учредителями являются представители муниципальных образований, это, как правило, главы муниципальных образований, главы местных администраций или председатели представительных органов местного самоуправления. Решение об учреждении общества принимается учредительным собранием по результатам голосования учредителей. На учредительном собрании также принимается устав, избираются органы управления, определяется размер уставного капитала, категории и типы акций, размер и порядок их оплаты, права и обязанности учредителей. Аналогичный порядок создания общества с ограниченной ответственностью закрепляется Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. "Об обществах с ограниченной ответственностью".
Межмуниципальные хозяйственные общества считаются созданными с момента их государственной регистрации. В соответствии со статьей 12 Федерального закона от 8 августа 2001 г. "О государственной регистрации юридических лиц" при государственной регистрации в регистрирующий орган предоставляются:
1) заявление о государственной регистрации;
2) решение о создании юридического лица в виде учредительного договора;
3) учредительные документы;
4) документ об уплате государственной пошлины. Решение о государственной регистрации, принятое регистрирующим органом в срок не более 5 рабочих дней, является основанием для внесения соответствующей записи в государственный реестр.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 68) в целях повышения эффективности, информирования населения о своей деятельности органы местного самоуправления вправе учреждать межмуниципальные печатные средства массовой информации. Данная норма интересна органам местного самоуправления сельских поселений, которые в силу слабой финансово-материальной базы не в состоянии создать и содержать собственные типографии.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 69) органы местного самоуправления в целях организации межмуниципального сотрудничества получают право создавать некоммерческие организации муниципальных образований. Согласно Федеральному закону от 8 декабря 1995 г. "О некоммерческих организациях" под некоммерческой организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками (ст. 2).
Согласно Федеральному закону от 8 декабря 1995 г. "О некоммерческих организациях" (ст. 2) некоммерческие организации создаются для решения следующих задач:
1) для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей;
2) в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан;
3) для защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи;
4) в иных целях, направленных на достижение общественных благ.
Право на создание некоммерческих организаций муниципальных образований закрепляется только за представительными органами местного самоуправления, призванными выражать волю большинства населения муниципальных образований. Именно представительный орган муниципального образований в силу своего организационно-правового статуса занимает особое место в системе органов местного самоуправления и обладает исключительной компетенцией.
Гражданский кодекс Российской Федерации к формам некоммерческих организаций относит потребительский кооператив, общественные и религиозные организации (объединения), фонды, учреждения, объединения юридических лиц (ассоциаций и союзов). Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. "О некоммерческих организациях" (ст. 2) закрепляет следующие формы некоммерческих организаций: общественные и религиозные организации, некоммерческие партнерства, учреждения, государственные корпорации, автономные некоммерческие организации, социальные, благотворительные и иные фонды, а также иные формы, предусмотренные действующим законодательством. Вместе с тем Закон 2003 г. предусматривает только две формы некоммерческих организаций муниципальных образований: автономные некоммерческие организации и фонды.
Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. "О некоммерческих организациях" (ст. 10) определяет автономную некоммерческую организацию как не имеющую членства некоммерческую организацию, учрежденную гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг.
Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. "О некоммерческих организациях" (ст. 7) под фондом понимает не имеющую членства некоммерческую организацию, учрежденную гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующую социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели. Основное отличие фонда от других некоммерческих организаций заключается в том, что фонд является не объединением граждан и юридических лиц, а объединением имущества граждан и юридических лиц.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 69) содержит отсылочные нормы к Гражданскому кодексу Российской Федерации и иным федеральным законам, регламентирующим процедуру создания, регистрации, деятельности и ликвидации подобных организаций. В частности, Гражданский кодекс Российской Федерации регламентирует процедуру организации, деятельности и ликвидации фондов. Вместе с тем следует отметить, что в данном случае приоритет отдается специальному законодательству о некоммерческих организациях.
Согласно Федеральному закону от 8 декабря 1995 г. "О некоммерческих организациях" (ст. 13) некоммерческая организация может быть создана в результате ее учреждения, а также в результате реорганизации уже существующей некоммерческой организации. Создание некоммерческой организации осуществляется по решению учредителей (в данном случае председателей представительных органов муниципальных образований).
Некоммерческая организация считается созданной только с момента ее регистрации в соответствующих органах. Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. "О некоммерческих организациях" (ст. 14) содержит перечень учредительных документов (устав, учредительный договор, решение о создании некоммерческой организации), которые необходимо зарегистрировать в органах юстиции. В учредительных документах некоммерческой организации должны определяться:
1) наименование некоммерческой организации, содержащее указание на характер ее деятельности и организационно-правовую форму;
2) место нахождения некоммерческой организации;
3) порядок управления деятельностью;
4) предмет и цели деятельности;
5) сведения о филиалах и представительствах;
6) права и обязанности членов;
7) условия и порядок приема в члены некоммерческой организации и выхода из нее (в случае, если некоммерческая организация имеет членство);
8) источники формирования имущества;
9) порядок внесения изменений в учредительные документы;
10) порядок использования имущества в случае ликвидации некоммерческой организации и т.п. Устав фонда дополнительно должен содержать наименование, включающее слово "фонд".
И автономная некоммерческая организация, и фонд вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую указанным целям. Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. "О некоммерческих организациях" в качестве финансовых средств некоммерческих организаций предусматривает:
а) регулярные и единовременные поступления от учредителей;
б) добровольные имущественные взносы и пожертвования;
в) выручку от реализации товаров, работ и услуг;
г) дивиденды, получаемые по акциям, облигациям и другим ценным бумагам;
д) доходы, получаемые от собственности некоммерческой организации;
е) другие не запрещенные законом поступления.