Country Background Report – Denmark

Table 2.13 The share of immigrant students in the Folkeskole 2008-2013  
 
2008 
2009 
2010 
2011 
2012 
2013 
Total number of students 
597,619 
594,746 
590,842 
578,548 
580,960 
574,522 
Number of students from an immigrant 
background 
62,528 
63,011 
62,927 
61,649 
62,691 
61,700 
Share of students from immigrant 
background (%) 
10.5 
10.6 
10.7 
10.7 
10.8 
10.7 
 
Note: Early September figures for pre-school (form 0) to 10
th
form. Figures include students in special schools and municipal youth schools. 
Municipal youth schools are often the organising unit for the voluntary 10
th
form. Figures for September 2014 not yet available.
Source: Databank of the Ministry of Education, 
http://statweb.uni-c.dk/databanken/uvmDataWeb/MainCategories.aspx?
, EGS. 
Teaching in Danish as a second language is provided when necessary to bilingual chil-
dren in pre-school class and in the 1
st
to 9
th
form (The Ministry of Education 2008). If 
the school leader assesses that a bilingual student needs basic instruction in Danish, 
25
In Denmark, there is a parliamentary tradition for settlement (forlig). Thus, Revisions of the Folkeskole Act require agreements. 

---

65 
the student will receive teaching in a reception class, in a team or as individual instruc-
tion (The Ministry of Education 2008)
26
. 
In general, immigrant students of a non-western background perform less well than 
their native peers in both PISA tests (Rangvid 2007, Rangvid 2010b) and the school 
leaving examinations (Houlberg, Østergaard Larsen & Rangvid 2013). Differences in 
socio-economic status account for only 50 per cent of the ethic test score gap (Rangvid 
2007), and after controlling for socio-economic status first-generation and second-
generation immigrants, respectively, achieve 1.25 and 0.75 lower average marks
27
at 
the school leaving exams in Danish and Mathematics than their native peers (Houl-
berg, Østergaard Larsen & Rangvid 2013). Even after controlling for socio-economic 
status, a substantial gap for the immigrant students thus remains. 
2.8 
Main challenges 
According to the political agreement behind the 2014 reform of the Folkeskole, the 
academic performance of Danish primary and lower secondary education is not ranked 
at a sufficiently high level compared to other OECD countries to which Denmark usu-
ally compares itself. According to OECD studies, the expenditures for primary and 
lower secondary education are relatively high in Denmark compared to other countries. 
In this light, a general challenge for the national level is to provide a governance 
framework for a more effective use of school resources. In a fiscally decentralised sys-
tem like the Danish, this includes establishing a governance framework that facilitates 
local decision making that matches resource utilisation to the local needs and contrib-
utes to the most suitable local solutions in order to improve the educational perfor-
mance of the students. One of the means for achieving this in the present governance 
agenda is by an extended and more qualified use of performance management. The 
overall goal is to raise students’ academic achievement and wellbeing, especially for 
students with special needs. 
At the local level, many municipalities are challenged by demographic changes and 
face a continuous need for adjusting resources and school facilities to a declining 
number of school-aged children. At a more general level, an ongoing debate concerns 
the question of striking the appropriate balance between national governance and local 
autonomy. In line with every governance system, the governing of Danish primary and 
lower secondary education is continuously in search of the right balance of authority 
and co-operation between the three layers of governance – the national, municipal and 
school levels – regarding the need for ensuring implementation of national goals and 
26
’Bekendtgørelse om folkeskolens undervisning i dansk som andetsprog’ (BEK no. 690 of 20/06/2014). 
27
The 7-point grading scale consists of five marks designating a passing level (12, 10, 7, 4 and 02) as well as two marks designating 
a non-passing level (00 and -3). See (The Ministry of Education 2008). 

---

66 
reforms in primary and lower secondary education along with the need for simultane-
ously ensuring local autonomy and adaptation.
The Danish system deliberately allows for diversity across municipalities regarding, 
for instance, how to budget and allocate the appropriate level of resources needed in 
the area, foresee the number of students attending private schools and foresee costs of 
special needs education. A relatively large proportion – based on the number of stu-
dents attending special needs education – of the funds have recently been allocated to 
special needs education, and a national aim is to include a larger number of students 
with special needs in ordinary education. Presently, there is a need for more 
knowledge on the inclusion strategy’s consequences for student performance and well-
being in the Danish context. Many teachers do not feel professionally equipped to 
handle the challenges associated with inclusion and feel that they need further skills, 
especially in relation to difficulties among students with development and attention 
disorders and socio-emotional difficulties.
In recent years, an increased focus on effective use of resources has been on the agen-
da in the municipalities. The spending for primary and lower secondary education has 
been reduced, and structural changes in the number and size of schools have taken 
place. This can be seen as a sign of improved efficiency. However, no systematic 
knowledge exists on the reasons for the changing resource levels and the consequences 
of the effectiveness of the Folkeskole in relation to the goals in the Folkeskole Act. 
One preliminary indicator of the reduced resource level being a result of an improve-
ment in effectiveness is that the performance of Danish students in the PISA test has 
been fairly stable from 2006-2012, though with a poorer result in maths from 2006-
2009/2012. However, it is too soon to base any firm conclusion on this, as there will 
be a time delay with regard to changes in expenditure levels and student performance. 
Thus, no valid knowledge exists so far as to whether the increased efficiency indicated 
by the reduced costs of the Folkeskole is also indicative of increased effectiveness in 
relation to the overall goals of the Folkeskole.
One of the challenges for the Danish Folkeskole at the school level is the implementa-
tion of the reform of 2014 and the Act specifying the framework for utilisation of 
teachers’ working hours. The reform set standards for a new way of organising the 
school day. In this capacity, more managerial competencies are required of school 
leaders compared to earlier. The question is whether there is sufficient knowledge and 
management capacity at all levels and across levels for the implementation of such a 
huge reform – and whether the implementation task has been distributed in an appro-
priate way across the three levels, particularly with regard to cooperation between the 
municipal and school level. One means to ensure implementation capacity could be 
competency development of teachers and schools leaders. As part of the reform, 1 bil-
lion DKK has been granted for this purpose. But again no certain knowledge on the 

---

67 
effect of such competency development currently exists. A further challenge is the 
simultaneous implementation of the legal framework for the utilisation of working 
hours of the teachers. 
There is an ambition regarding an increased strategic use of available data, evaluation 
knowledge and performance information at all levels of primary and lower secondary 
education in order to improve quality and performance. A challenge in relation to this 
is the question of sufficient evaluation capacity building, i.e. whether there is suffi-
cient capacity at all levels of the system to collect, systematize and utilise evaluation 
data for learning purposes and informed decision making.