"impact of european union public procurement legislation on the albanian public procurement system" republika e shqip

 

 
Exclusion criteria  
 
The  new  directive,  as  well  as  the  Directive  2004/18
928
,  provides  for  mandatory  and 
facultative criteria (conditions) for the exclusion of economic operators. As regarding the 
                                       
924
 See the analysis made in point 4.2.2, Chapter IV above.  
925
 See article 35 of Directive 2014/24/EU.  
926
 See article 54 of Directive 2004/18/EC. 
927
  Also  Directive  2014/24/EU,  differently  from  the  Directive  2004/18/EC,  has  elaborated  in  the  relevant 
article, which will be considered as admissible tender, and which will be considered as an irregular tender 
(see article 35/5). 
 
 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
235 
 
mandatory grounds for exclusion, apart from the list provided by the Directive 2004/18, 
the new Directive has added ‘terrorist financing’ and ‘child labor as well as other forms 
of  trafficking  in  human  beings’
929
.  The  obligation  to  exclude  an  economic  operator 
applies  also  where  the  person  convicted  by  final  judgment  is  a  member  of  the 
administrative, management or supervisory body of that economic operator or has powers 
of representation, decision or control therein. 
Additionally,  one  ground  for  exclusion,  which  is  optional  under  Directive  2004/18 
became a mandatory one in accordance with the new rules and in concrete, according to 
the  new  Directive,  an  economic  operator  should  be  excluded  from  participation  in  a 
procurement  procedure  where  the  contracting  authority  is  aware  that  the  economic 
operator is in breach of its obligations relating to the payment of taxes or social security 
contributions and where this has been established by a judicial or administrative decision 
having final and binding effect in accordance with the legal provisions of the country in 
which it is established or with those of the Member State of the contracting authority
930
. 
Directive 2014/24 includes in its list of explicit exclusions not only grounds for exclusion 
relating  to  professional  qualities  of  economic  operators,  but  also  grounds  of  exclusion 
that are designed to ensure equal treatment
931
.  

 
Optional grounds for exclusion 
According to the new Directive, except for the optional grounds provided by Directive 
2004/18,  the  following  grounds  may  be  used  also  by  the  contracting  authorities  to 
exclude economic operators
932
:  
- 
Where  the  contracting  authority  can  demonstrate  by  any  appropriate  means  a 
violation  of  applicable  obligations  referred  to  in  Article  18  (2)  of  the  directive  (i.e. 
environmental, social and labor law established by Union law, national law, collective 
agreements or by the international environmental, social and labor law provision); 
- 
Where  the  contracting  authority  can  demonstrate  by  appropriate  means  that  the 
economic  operator  is  guilty  of  grave  professional  misconduct,  which  renders  its 
integrity questionable (new is a part of the provision linking misconduct  with (lack) 
of integrity); 
- 
Where the contracting authority has sufficiently plausible indications to conclude that 
the  economic  operator  has  entered  into  agreements  with  other  economic  operators 
aimed at distorting the competition; 
- 
Where  a  conflict  of  interest  within  the  meaning  of  Article  24  of  the  new  directive 
cannot be effectively remedied by other less intrusive measures; 
                                       
929
 See the detailed analysis done at point 3.3.2.1.a, Chapter III, above. 
930
 See article 57/2 of Directive 2014/24/EU. 
931
 See further S. Arrowsmith “Law of Public and Utilities Procurement”, Volume 1, Third Edition, Sweet 
& Maxwell, London 2014, para. 12-142. 
932
  A  novelty  of  Directive  2014/24/EU  is  that  it  allows  that  a  Member  State  may,  however,  make  those 
grounds, all or some of them, mandatory (see article 57/4). 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
236 
 
- 
Where  a  distortion  of  competition  from  the  prior  involvement  of  the  economic 
operators in the preparation of the procurement procedure, as referred to in Article 40 
(preliminary  market  consultations),  cannot  be  remedied  by  other,  less  intrusive 
measures; 
- 
Where the economic operator has shown significant  or persistent deficiencies in  the 
performance  of  a  substantive  requirement  under  a  prior  public  contract,  a  prior 
contract with a contracting entity or a prior concession contract, which led to the early 
termination of that prior contract, damages or other comparable sanctions; 
- 
Where  the  economic  operator  has  undertaken  to  unduly  influence  the  decision-
making  process  of  the  contracting  authority,  to  obtain  confidential  information  that 
may confer upon it undue advantages in the procurement procedure or to negligently 
provide  misleading  information  that  may  have  a  material  influence  on  decisions 
concerning exclusion, selection or award; 
-
 
Where the economic operator has breached obligations to pay taxes or social security 
obligations,  
-
 
Where  a  mandatory  exclusion  has  not  been  triggered  by  a  formal  judicial  or 
administrative finding;  
-
 
Has violated social/environmental/labor laws;  
-
 
Is  bankrupt/insolvent  (though  the  contracting  authorities  may  decide,  or  may  be 
required  by  Member  States,  not  to  exclude  the  operator  where  it  can  be  established 
that the operator will be able to perform the contract
933
);  
-
 
Has committed grave professional misconduct;  
-
 
Has  attempted  to  distort  competition  in  various  kinds  of  way;  has  significantly  or 
persistently under-performed in previous public contract(s);  
-
 
Has attempted to unduly influence the decision-making process;   
-
 
Self-cleaning  
The  New  Directive  2014/24,  on  the  other  hand,  is  more  flexible  than  even  Directive 
2004/18,  regarding  the  obligation  to  provide  evidences.  It  gives  the  possibility  to  the 
economic  operators  to  provide  evidence  to  the  effect  that  measures  taken  by  the 
economic  operator  are  sufficient  to  demonstrate  its  reliability  despite  the  existence  of  a 
relevant  ground  for  exclusion  (so  called  “self  –  cleaning”)
934
.  Notwithstanding  the 
existence of grounds for exclusion, any economic operator being in one of the situations 
referred to above as mandatory or optional grounds for exclusion may provide  evidence 
                                       
933
 With regard to bankruptcy, the directive allows Member States to require or allow for the possibility that 
the contracting authority does not exclude an economic operator, which is in one of the situations referred 
to in that point, where the contracting authority has established that the economic operator in question will 
be  able  to  perform  the  contract,  taking  into  account  the  applicable  national  rules  and  measures  on  the 
continuation of business. 
934
 See article 57/6 of Directive 2014/24/EU. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
237 
 
to the effect that measures taken by the economic operator are sufficient  to demonstrate 
its reliability despite the existence of a relevant ground for exclusion. This is an entirely 
new  solution  under  the  directive.  If  such  evidence  is  considered  as  sufficient,  the 
economic operator concerned should not be excluded from the procurement procedure
935
.  
Also,  in  case  of  taxes  and  social  security  contributions,  it  gives  the  possibility  to 
economic  operators  to  fulfill  their  obligations  by  paying  or  entering  into  a  binding 
arrangement with a view to pay the taxes or social security contributions due, including, 
where applicable, any interest accrued or fines
936
.  
The  measures  taken by the  economic operators should  be evaluated taking into  account 
the gravity and particular circumstances of the criminal offence or misconduct. Where the 
measures  are  considered  to  be  insufficient,  the  economic  operator  should  receive  a 
statement of the reasons for that decision
937
. 
The Directive at issue provides also that Member States must specify, by law, regulation 
or  administrative  provision,  the  implementing  conditions  for  the  mandatory  exclusion. 
They  shall,  in  particular,  determine  the  maximum  period  of  exclusion  (subject  to  self-
cleaning  –  see  below)  up  to  a  maximum  of  3  or  5  years  (depending  on  the  exclusion 
ground concerned). The choice here is whether to opt for the maximum exclusion periods 
allowed by the directive, or limit these to shorter periods
938
. 
As  the  new  Directive  has  brought  some  novelties  in  this  regard,  PPL  will  need  to  be 
changed  as  well to  implement  such novelties. However, it should be noted that,  as  new 
Directive  gives  the  possibility  that  all  optional  grounds  for  exclusion  may  be  made 
mandatory  grounds  for  exclusion  (and  PPL  provides  only  for  mandatory  grounds  for 
exclusion), the only change may be the transposition in the PPL of the new grounds for 
exclusion.    In  addition,  regarding  the  new  requirement  of  the  Directive  on  determining 
the maximum period of exclusion (subject to self-cleaning – see below) up to a maximum 
of 3 or 5 years (depending on the exclusion ground concerned), PPL has already provided 
for  such  rule
939
.  As  per  ‘self-cleaning’  possibility,  before  implementing  it,  the 
                                       
935
For this purpose, the economic operator is obliged to prove that:  

 
It has paid or undertaken to pay compensation in respect of any damage caused by the criminal offence 
or misconduct,  

 
Clarified  the  facts  and  circumstances  in  a  comprehensive  manner  by  actively  collaborating  with  the 
investigating authorities and 

 
Taken concrete technical, organizational and personnel measures that are appropriate to prevent further 
criminal offences or misconduct. 
936
 See article 57/2 of Directive 2014/24/EU. 
937
  There  is,  however,  an  exception  to  the  obligation  to  accept  as  reliable  the  economic  operator,  who 
undertaken above mentioned (self – cleaning) measures. It is the case where an economic operator has been 
excluded by a final judgment from participating in procurement or concession award procedures; in such a 
case it is not be entitled to make use of the possibility provided for under this provision during the period of 
exclusion resulting from that judgment in the Member State where the judgment is effective. 
938
  See  also  H.  J.  Priess  “The  rules  on  exclusion  and  self-cleaning  under  the  2014  Public  Procurement 
Directive” Public Procurement Law Review, 2014, 3, Sweet & Maxwell, London 2014, pg. 112-123. 
939
 See the analysis done at point 3.3.2.1, Chapter III, above. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
238 
 
circumstances  of  application  of  such  possibility  should  be  carefully  evaluated  to  avoid 
any possible abusive behavior from the economic operators
940
. 
-
 
Selection criteria  
The new Directive makes it clear that qualification (selection of the economic operators) 
in procurement procedures may concern only the following elements:  
a)
 
Suitability to pursue the professional activity; 
b)
 
Economic and financial standing; 
c)
 
Technical and professional ability. 
The  contracting  authorities  are  obliged  to  limit  any  requirements  to  those  that  are 
appropriate  to  ensure  that  a  candidate  or  tenderer  has  the  legal  and  financial  capacities 
and  the  technical  and  professional  abilities  to  perform  the  contract  to  be  awarded.  All 
requirements should be related and proportionate to the subject-matter of the contract. 

 
The new Directive (same as Directive 2004/18)
941
, except for the requirement for 
the economic operator to prove that they are enrolled on trade or professional registers in 
their Member State of establishment, in the case where no relevant register exists in these 
states, does allow economic operators to produce a declaration on oath or a certificate as 
described in relevant Annexes
942
. 
PPL, on the other hand, does not provide for the possibility of ‘a declaration on oath’. In 
any  case,  according  to  PPL,  the  economic  operators  should  submit  the  relevant 
documents to prove their suitability to pursue the professional activity, as required.  

 
With  regard  to  economic  and  financial  standing,  the  contracting  authorities  may 
impose  requirements  ensuring  that  the  economic  operators  possess  the  necessary 
economic  and  financial  capacity  to  perform  the  contract.  The  difference  of  the  new 
Directive  (comparing  with  Directive  2004/18/EC)  is  that  it  does  not  provide  as  a  proof 
statements  from  banks
943
.  Furthermore,  the  new  Directive  (same  as  Directive 
2004/18/EC)
 944
 provides in this regard for the possibility of an economic operator to rely 
on the resources of other entities to prove its economic and financial standing. Also, the 
Directive (s) at issue gives to the economic operator the possibility to prove his economic 
and financial standing by any other document, which the contracting authority considers 
appropriate, if, for any valid reason, it is unable to provide the references requested by the 
contracting  authority  as  such
945
.  The  Albanian  legislation,  on  the  other  hand,  does  not 
                                       
940
 See also discussion on European Single Procurement Document, above. 
941
 See article 46/1 of Directive 2004/18/EC and article 58/2, para.1 of Directive 2014/24/EU. 
942
 Both Directives do provide in their relevant Annexes a list of registers and corresponding declarations or 
certificates  for  each  EU  Member  State,  in  respect  of  works,  supplies  and  services.  See  Annex  IX  A  for 
public  works  contracts,  in  Annex  IX  B  for  public  supply  contracts  and  in  Annex  IX  C  for  public  service 
contracts of Directive 2004/18/EC and Annex XI of Directive 2014/24/EU. 
943
 See article 47/1 of Directive 2004/18/EC and article 58/3 of Directive 2014/24/EU. 
944
 See article 47/2 and 3 of Directive 2004/18/EC and article 63 of Directive 2014/24/EU. 
945
 See article 47/5 of Directive 2004/18/EC and article 60/3 of Directive 2014/24/EU. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
239 
 
explicitly provide for such possibilities. As discussed in Chapter IV, above, according to 
PPL,  the  only  possibility  for  an  economic  operator  to  rely  on  the  capacities  of  other 
entities is when they have a legal relation between them, as envisaged by the legislation 
on trade companies
946
. In all other cases, the economic operator should prove that it can 
fulfill by himself the required capacities
947
.  

 
With regard to the technical and professional ability, the contracting authorities may 
impose requirements ensuring that economic operators possess the necessary human 
and  technical  resources  and  experience  to  perform  the  contract  to  an  appropriate 
quality  standard.  Regarding  the  required  time  for  the  past  experience,  the  Directive 
2014/24/EU,  differently  from  Directive  2004/18/EC,  which  requires  it  for  past  five 
years
948
,  does  not  provide  such  time  limitation  at  all
949
.  While  PPL  requires  past 
experience during past three years. 

 
Possibility of requiring economic operators to supplement or clarify evidences. 
 
According to the new Directive, where information or documentation to be submitted by 
economic  operators  is  or  appears  to  be  incomplete  or  erroneous  or  where  specific 
documents are missing, the contracting authorities may, unless otherwise provided by the 
national  law  implementing  this  Directive,  request  the  economic  operators  concerned  to 
submit, supplement, clarify or complete the relevant information or documentation within 
an appropriate time limit,  provided that  such requests are made in  full  compliance with 
the  principles  of  equal  treatment  and  transparency
950
.  PPL  does  not  foresee  at  all  the 
possibility of economic operators to supplement the already submitted documents. 
Implementation of those provisions will require changes in the Albanian PPL. However, 
while  implementing  these  rules,  PPL  should  also  consider,  which  will  be  the  necessary 
measures  to  prevent  the  untrue  declarations  and  to  ensure  the  contracting  authority  that 
the  economic  operator  submitting  an  offer  is  professionally  suitable,  in  case  of  self-
declaration,  and  to  prevent  the  possibility  of  mis-implementation  of  the  rules  from  the 
contracting  authorities,  in  case  of  accepting  submission,  supplement,  clarification  or 
completion of the relevant information or documentation within an appropriate time limit. 
It  should  be  noted,  however,  that  the  latest  situation  is  left  somehow  optional  from 
Directive,  providing  that  ‘national  law  implementing  this  Directive  may  provide 
                                       
946
  See  articles  207,  208,  209  of  the  law  no.9901,  dated  14.04.2008  “On  trade  and  trade  companies”,  as 
amended. 
947
  This  stricter  approach  of  PPL  is  reflected  also  at  the  condition  of  joint  ventures  among  economic 
operators,  applying  in  a  procurement  procedure.  According  to  article  74  of  the  Decision  of  Council  of 
Ministers No. 914, dated 29.12.2014 “On approval of the public procurement rules”, the  members of the 
joint  venture  should  fulfill  proportionally  with  the  percentage  of  their  participation  in  the  contract 
execution,  all  required  capacities.  As  such,  they  cannot  rely  on  capacities  of  other  members  of  the  joint 
venture.  This  stricter  provision  of  the  PPL,  is  explained  with  the  need  of  the  contracting  authority  to  put 
insurance  mechanisms  for  the  satisfactory  performance  of  the  contract,  related  this  with  the  legal  and 
economic environment where this law is applied. 
948
 See article 58/2/a. 
949
 See article 58/4. 
950
 See article 56/3 of Directive 2014/24/EU. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
240 
 
otherwise’. As such, if PPL will ‘provide otherwise’, it should not be considered as not 
approximated.  
-
 
Contract award criteria  
The new directive introduces a number of significant changes with regard to the contract 
award criteria
951
. First  of all, it does away,  at  least  formally, with  a distinction  between 
the lowest price criteria and the criterion of the most economically advantageous tender. 
According to this Directive
952
, the contracting authorities shall base the award of public 
contracts  on  the  most  economically  advantageous  tender.  The  most  economically 
advantageous tender from the point of view of the contracting authority is to be identified 
on  the  basis  of  the  price  or  cost,  using  a  cost-effectiveness  approach,  such  as  the  life-
cycle costing and may include the best price-quality ratio
953
. The best price-quality ratio 
should  be  assessed  on  the  basis  of  criteria,  including  qualitative,  environmental  and/or 
social  aspects,  linked  to  the  subject-matter  of  the  public  contract  in  question.  The 
wording “may include the best price-quality ratio” seems to imply that the analysis of the 
best price - quality ratio is possible but by no means is it mandatory.  
Member  States  may  provide  that  contracting  authorities  may  not  use  price  only  or  cost 
only  as  the  sole  award  criterion  or  restrict  their  use  to  certain  categories  of  contracting 
authorities or certain types of contracts. The analysis of this provision indicates also that 
the  new  concept  of  the  most  economically  advantageous  tender  covers  both  situations: 
when the award is based on the number of criteria (former MEAT) as well as the lowest 
price (cost) only. 
Such  conclusion  seems  to  be  confirmed  also  by  the  provision  that  the  contracting 
authority shall specify, in the procurement  documents,  the relative weighting  it gives to 
each  of  the  criteria  chosen  to  determine  the  most  economically  advantageous  tender, 
except where this is identified on the basis of price alone.  
Secondly, the criteria which can be used when the contracting authority decides to award 
a contract on the basis of the best price quality ratio may comprise, for instance: 
a)
 
Quality,  including  technical  merit,  aesthetic  and  functional  characteristics, 
accessibility, design for all users, social, environmental and innovative characteristics and 
trading and its conditions; 
b)
 
Organization,  qualification  and  experience  of  staff  assigned  to  performing  the 
contract, where the quality of the staff assigned can have a significant impact on the level 
of performance of the contract; or 
c)
 
After-sales service and technical assistance, delivery  conditions  such as  delivery 
date, delivery process and delivery period or period of completion. 
                                       
951
 See generally P. B. Faustino “Award criteria in the  new  EU Directive on public procurement”, Public 
Procurement Law Review, 2014, 3, Sweet & Maxwell, London 2014, pg. 124-133. 
952
 See Article 67 of Directive 2014/24/EU. 
953
 See also article 68 of Directive 2014/24/EU. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system