Монография Москва  2012 удк

ТЕЗИС ТРЕТИЙ. Уже в течение четырех лет автор этих строк обосновывает и отстаивает концепцию организации и деятельности прокуратуры, исходящую из необходимости высшего надзора прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов. Иначе невозможно построение и функционирование правового государства, гражданского общества.
Концепция многократно обсуждалась на представительных научных форумах, практическими работниками, реализована в проектах нормативных актов, которые в большей или меньшей мере учтены в законах о прокуратуре ряда государств, причем наиболее полно – в законе от 17 января 1992 года «О прокуратуре Республики Казахстан».
Один из основных принципов правового государства – верховенство закона, верховенство Конституции по отношению к иным законам. В соответствии с этим принципом закон не должен противоречить Конституции.
Действующая Конституция Российской Федерации называет прокурорский надзор «высшим». Вопреки Конституции принятый 17 января 1992 года закон «О прокуратуре Российской Федерации» не содержит этого термина.

Теперь же предлагают не закон привести в соответствие с Конституцией, как положено в любом государстве, где уважается законность, но, наоборот, исключить из Конституции наименование прокурорского надзора «высшим» надзором. Аналогичное предложений отражено в проекте Конституции Республики Казахстан, несмотря на то, что в недавно принятом законе о прокуратуре, как и в действующей Конституции республики, надзор прокуратуры именуется «высшим».

Могут спросить: надо ли спорить о терминах? Надо, так как от этого зависит содержание прокурорского надзора, место прокуратуры в структуре государственной власти, в конечном счете – судьба прокурорского надзора. Это именно так, хотя противники пытаются обойти суть проблемы, свести ее к манипуляциям с формальной терминологией. Надзор за исполнением законов можно и должно называть «высшим», если он является таковым по отношению к иным существующим в государстве видам надзора и контроля за исполнением законов. Этому требованию прокурорский надзор полностью отвечает. Государственные органы, на которые закон возлагает контроль за исполнением законов, поднадзорны прокуратуре. Исключение – Верховный Совет, от имени которого и осуществляется прокурорский надзор, и правительство, деятельность которого контролируется непосредственно Верховным Советом. Причем в Казахстане и на Украине на прокуратуру возложен надзор и за исполнением законов правительством. Судебная власть осуществляет правосудие, а не надзор за исполнением законов (в том числе Конституционный суд).
Отсюда единственно возможное место прокуратуры в системе разделения и взаимодействия властей – в структуре законодательной власти. В качестве органа исполнительной или судебной власти прокуратура не может выполнять функцию высшего надзора за исполнением законов. Российская, как и в прошлом прокуратура СССР, всегда была подотчетна только высшему органу законодательной власти.
Противники прокурорского надзора понимают, что упразднить просто «надзор» легче, чем «высший надзор». Одно дело ограничить функции прокуратуры, другое – Верховного Совета, который она представляет. Хотя, судя по высказыванию С. Алексеева и А. Собчака, предлагается и такой вариант: сохранить за Верховным Советом контроль лишь за создаваемыми им органами. Тем самым соблюдение законов органами исполнительной власти, местными представительными органами и иными предусмотренными действующим законодательством участниками правоотношений выводится из-под контроля Верховного Совета, что существенно изменяет роль и значение законодательной власти в системе разделения и взаимодействия властей.
ТЕЗИС ЧЕТВЕРТЫЙ. Отсутствие четкого представления о месте прокуратуры в структуре государственной власти привело в свое время к возложению на нее ряда функций, несовместимых с осуществлением ею конституционной функции высшего надзора за единообразным, исполнением законов. В действующем законодательстве о прокуратуре эта ошибка в основном исправлена.
Место прокуратуры в структуре государственной власти определяет и такую ее функцию, как участие в правотворчестве. В соответствии со ст. 8 «Участие прокуратуры в правотворческой деятельности» Закона о прокуратуре Российской Федерации приказ Генерального прокурора РФ № 20 предписывает всем прокурорам выявлять на основе анализа надзорной и правоприменительной практики недостатки и пробелы действующего законодательства, потребности в дополнительном регулировании правоотношений, использовать участие прокурора в заседаниях местных Советов и органов исполнительной власти для предотвращения принятия ими незаконных правовых актов.
В законе «О прокуратуре Республики Казахстан» участию в правотворчестве посвящен специальный раздел. Прокурору предписывается при выполнении своих полномочий оценивать соответствие законов и иных правовых нормативных актов потребностям эффективного правового регулирования общественных отношений и в пределах своей компетенции принимать меры к изменению действующих правовых актов и принятию новых правовых норм. Генеральный прокурор республики наделен правом законодательной инициативы. Нижестоящие прокуроры вносят соответствующие предложения в местные представительные и исполнительные органы.
Это закрепленное в законе положение дает уникальные возможности для своевременного выявления несоответствия действующих законов потребностям регулирования общественных отношений, позволяет вносить в компетентные государственные органы предложения о совершенствовании конкретного законодательства, всего права в целом, активно влиять на соблюдение требований законности при принятии подзаконных правовых актов. Реагирование на несоответствие законам подзаконных правовых актов, которое традиционно относят к общенадзорному направлению прокурорского надзора, в действительности является необходимой составной частью всех направлений высшего надзора за исполнением законов. Ясно, что прокуратура, лишенная своей надзорной функции, окажется не в состоянии эффективно заниматься правотворчеством. Соответственно законодательная ветвь власти лишается возможности своевременно улавливать через прокуроров всех уровней существенные недостатки действующего законодательства и оперативно устранять их. Утрачивается новое и эффективное средство своевременно приводить конкретное законодательство и всю совокупность правовых норм в соответствие с потребностями регулирования общественных отношений, с потребностями развития общества.
ТЕЗИС ПЯТЫЙ. Никто из тех, кто призывает ликвидировать прокурорский надзор, превратить прокуратуру в орган уголовного преследования – преимущественно поддержания обвинения в суде, даже не пытаются ответить на вопросы из серии: чем можно заменить прокурорский надзор, во что такая замена обойдется государству и обществу.
Исключением является такое направление прокурорского надзора, как обеспечение прав и свобод граждан. Оно также относится к основным направлениям реформирования прокуратуры, превращения ее в необходимый элемент правового государства. Об этом со всей очевидностью свидетельствуют надлежащее реагирование прокуроров на миллионы жалоб граждан, удовлетворение сотен тысяч прокурорских протестов и исков в суды в защиту прав граждан.
Несмотря на это в проектах Конституции Российской Федерации непродуманно легковесно предлагается заменить прокуратуру в этой сфере Парламентским уполномоченным по правам человека. Предпринимается попытка перенести на российскую специфическую почву институт, сформировавшийся и функционирующий в качественно иных социально-политических, государственных, территориальных, культурных и прочих условиях. Такой институт показал определенную эффективность в скандинавских странах, странах небольших по территории и численности населения. В конце 60-х гг. парламентские уполномоченные были введены в Великобритании и в трех штатах США, в 1973 году – во Франции. Опыт их работы, включающий в свою сферу количественно незначительную часть жалоб граждан на нарушения их прав и явно носящий вспомогательный характер по отношению к правозащитной деятельности судов, у нас даже как следует не изучен. Авторы этой новации не учитывают незначительные, т.е. весьма малые, возможности наших судов осуществлять сейчас и в обозримом будущем такого рода деятельность, а также низкий уровень правовой культуры должностных лиц и населения, с которым связано количество правонарушений и случаев обращения граждан в суд за защитой своих прав. Получится, что прокуратура освободится от тяжкой «ноши», а суды ее на свои плечи не примут. В итоге резко ослабеет правовая защита граждан.
ТЕЗИС ШЕСТОЙ. О судьбе прокурорского надзора в судопроизводстве. Усиливает или ослабляет отказ от него обеспечение прав и свобод человека при разбирательстве судом уголовных, гражданских и административных дел?
Статистика дает на этот вопрос однозначный ответ: количество неисправленных судебных ошибок, нарушений прав человека без реагирования на них прокурора, несомненно, увеличится. Это невозможно совместить с обязательствами Российской Федерации по международным пактам постоянно усиливать правовую защиту граждан.