Учебное пособие с. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова

Собрания и конференции граждан являются наиболее доступными средствами самоорганизации. Эти формы непосредственной демократии рекомендательного характера позволяют выявить общественное мнение, выразить волю населения и принять ему участие в осуществлении местного самоуправления.
Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (ст. 2) определяет собрание как совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. Таким образом, значение собрания заключается в том, что оно обеспечивает возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью и инициативой граждан <1>.
--------------------------------
<1> Подсумкова А.А. Муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов: Изд-во ПАГС, 2008. С. 53.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 29) закрепляет следующие цели проведения собрания граждан:

1) обсуждение вопросов местного значения;
2) информирование населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
3) осуществление территориального общественного самоуправления.
Кроме того, собрание может наделяться и иными функциями. Так, в Положении Саратовской городской Думы от 18 февраля 2005 г. "О Саратовском городском общественном собрании" закрепляется желание сделать общественное собрание официальным органом по проведению публичных слушаний и местом координации всех городских инициатив и начинаний.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 29) инициаторами проведения собрания граждан могут выступать:
1) население муниципального образования - соответственно собрание граждан назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования;
2) представительный орган муниципального образования - собрание назначается представительным органом муниципального образования;
3) глава муниципального образования - назначается главой муниципального образования;
4) органы территориального общественного самоуправления - порядок назначения и проведения определяется уставом территориального общественного самоуправления.
Как правило, собрание считается правомочным, если в нем принимает участие более половины жителей соответствующей территории, достигших 18-летнего возраста. Решение собрания принимается простым большинством голосов от числа присутствующих и оформляется протоколом.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 29) также определяет компетенцию собрания граждан, в частности, указывая, что собрание граждан вправе только:
1) принимать обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления;
2) избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления;
3) решать вопросы, связанные с осуществлением территориального общественного самоуправления.
Некоторые местные нормативные акты расширяют компетенцию собраний. Например, Положение Курганской городской Думы от 3 декабря 1997 г. "О собраниях (сходах), конференциях, опросах граждан города Кургана" (ст. 3) за общими собраниями граждан в том числе закрепляет решение следующих вопросов: 1) выдвижение кандидатов в органы государственной власти и органы городского самоуправления;
2) выдвижение инициативы об отзыве депутатов, выборных должностных лиц;
3) обсуждение правотворческой инициативы населения;
4) обсуждение проектов решений органов городского самоуправления по наиболее важным вопросам жизни города;
5) обсуждение коллективных обращений граждан в органы и к должностным лицам городского самоуправления и т.п.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 29) закрепляет гарантии собрания граждан, связывая их с обязанностью соответствующих компетентных органов и должностных лиц местного самоуправления рассмотреть обращения, принятые собранием граждан и направить письменный ответ.
Согласно Закону 2003 г. (ст. 30) в местных нормативных актах и нормативных документах органов территориального общественного самоуправления должны быть предусмотрены случаи, когда конференция осуществляет полномочия собрания граждан.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 30) содержит требование определить и закрепить в уставах муниципальных образований, нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления, уставах территориального общественного самоуправления такие организационные вопросы, как:
1) порядок назначения конференции (собрания делегатов);
2) порядок проведения конференций (собрания делегатов);
3) порядок избрания делегатов на конференцию (собрания делегатов).
Согласно действующему законодательству инициатором проведения конференции (собрания делегатов) могут выступать:
а) жители;
б) глава муниципального образования;
в) глава местной администрации;
г) депутаты представительного органа местного самоуправления;
д) органы территориального общественного самоуправления.
Конференция проводится в соответствии с регламентом работы, утверждаемым ее делегатами. Решения конференции принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих и оформляются протоколом. Требования, предъявляемые к протоколу конференции, идентичны требованиям, закрепляемым для протокола собрания граждан.
Решения собрания, конференции граждан, как правило, в течение 10 дней доводятся до сведения органов местного самоуправления и всех заинтересованных лиц. На основании решения собрания, конференции граждан органы и должностные лица местного самоуправления вправе принимать нормативно-правовые акты, которые также в официальном порядке опубликовываются. Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления принимают меры по реализации предложений и критических замечаний, высказанных участниками собрания, конференции граждан, а затем информируют об этом население муниципального образования через средства массовой информации и иными доступными способами.
Элементом системы местного самоуправления и формой непосредственной демократии рекомендательного характера является территориальное общественное самоуправление. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 27) территориальное общественное самоуправление - это форма самоорганизации граждан по месту их жительства для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
Территориальное общественное самоуправление осуществляется на части территории муниципального образования. Границы территории ТОС устанавливаются представительным органов муниципального образования по предложению населения. Мнение населения, проживающего на данной территории, может быть выявлено с помощью собраний, конференций жителей, опросов общественного мнения и т.п.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 27) устанавливает полномочия органов ТОС, в частности, они:
1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории (основной функцией субъекта ТОС является представление и защита интересов жителей своей территории в органах местного самоуправления и в органах государственной власти);
2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан (решения, принятые высшим руководящим органом ТОС, исполняются иными органами ТОС, общее руководство при этом осуществляет председатель ТОС);
3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;
4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов. (Таким образом, особенностью статуса органов ТОС (и их основным отличием от общественных объединений, к которым органы ТОС иногда ошибочно относят) является право участвовать в местном нормотворчестве, выступая в качестве субъектов правотворческой инициативы.)
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 27) закрепляет две основные формы осуществления территориального общественного самоуправления жителями: во-первых, непосредственно (через все формы прямого волеизъявления) и, во-вторых, опосредованно - через формируемые органы ТОС.