Верстка pmd

2. Основы административно9правового положения предприятий,
учреждений и иных хозяйственных субъектов
Административноправовой статус предприятий, учреждений,
иных коммерческих и некоммерческих организаций определяется ГК
РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации и ины
ми нормативными актами (положениями, уставами и т. п.).
Предприятия, учреждения, иные коммерческие и некоммерческие
организации являются субъектами административного права. Они
вступают в административноправовые отношения с органами испол
нительной власти и иными субъектами административного права
в связи с осуществлением своих функций.
Нормы права, определяющие административноправовой статус
предприятий, учреждений и иных некоммерческих организаций не
зависимо от форм собственности, устанавливают:
— общий порядок их взаимоотношений с исполнительными орга
нами государственной власти;
— порядок производства государственной регистрации юридиче
ских лиц и основания отказа в регистрации;
— общеобязательный порядок ведения и представления бухгал
терской и статистической отчетности государственным органам, не
обходимый для налогообложения и ведения общегосударственной
экономической информации.
Предприятия, учреждения и иные некоммерческие организации
обязаны соблюдать природоохранительное законодательство, пра
вила безопасности на производстве, санитарногигиенические нор
110
См.: ст. 7 Федерального закона «О некоммерческих организациях»;
ГК РФ. Ч. 1. Ст. 118.

---

148
мы и правила об охране здоровья работников предприятий и других
организаций, законодательство о пожарной безопасности, антиал
когольное законодательство, налоговое законодательство, законо
дательство о качестве выпускаемой продукции и др.
Компетентные органы исполнительной власти осуществляют кон
троль (надзор) за соблюдением предприятиями и учреждениями за
конодательства. Они наделены правом применять к нарушителям
меры административного принуждения, предусмотренные законода
тельством. В частности, могут приостановить работу предприятий
и других организаций, привлекать к административной ответствен
ности, налагать административные наказания.
Вместе с тем административноправовой статус государственных
и негосударственных предприятий и учреждений имеет особенности.
К особенностям административно2правового статуса государ2
ственных предприятий и учреждений
относится прежде всего то,
что они являются собственностью государства.
Следует отметить, что Правительством РФ в целях ускорения
структурной перестройки экономики, повышения эффективности
предприятий и иных коммерческих организаций своим постановле
нием от 9 сентября 1999 г. № 1024 утвердило Концепцию управле
ния государственным имуществом и приватизации в Российской Фе
дерации.
111
Концепция определила основные цели, задачи и принципы госу
дарственной политики РФ в сфере управления государственным сек
тором экономики, под которым понимается совокупность обществен
ных отношений, связанных с использованием государственного иму
щества, закрепленного за федеральными государственными унитар
ными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения
или оперативного управления, государственными учреждениями,
государственной казны РФ, а также имущественных прав РФ, выте
кающих из ее участия в коммерческих организациях.
Концепция содержит два раздела. В первом из них рассмотрены
цели, задачи, приоритеты и механизмы, направленные непосредствен
но на повышение эффективности управления государственным иму
ществом; во втором разделе — вопросы осуществления государствен
ной политики в сфере приватизации государственного имущества.
Концепция позволила Правительству РФ предпринять определен
ные шаги по совершенствованию системы управления, прежде всего
федеральными государственными унитарными предприятиями. В этих
111
СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626.

---

149
целях Правительство РФ принимает постановление от 6 декабря 1999 г.
№ 1348 «О федеральных государственных унитарных предприяти
ях, основанных на праве хозяйственного ведения».
112
Данным постановлением было предписано федеральным органам
исполнительной власти провести анализ деятельности находящихся
в их ведении предприятий и представить в Министерство имуществен
ных отношений РФ обоснованные предложения: по реорганизации
предприятий, включая их преобразование в открытые акционерные
общества; созданию федеральных казенных предприятий; продаже
предприятий как имущественных комплексов; ликвидации предпри
ятий; сохранению предприятий, основанных на праве хозяйствен
ного ведения.
При принятии решения о закреплении в федеральной собственности
акций акционерных обществ, образуемых при приватизации предпри
ятий, необходимо было исходить из использования специального пра
ва на участие РФ в управлении этими обществами («золотой акции»).
Виды деятельности, осуществляемые предприятиями:
— добыча, переработка и сбыт нефти, природного газа и газового
конденсата, угля; геология;
— функционирование трубопроводного транспорта;
— эксплуатация газового хозяйства;
— выработка и распределение электроэнергии;
— морской и речной транспорт, связь;
— строительство и эксплуатация объектов, предназначенных для
эксплуатации национальной безопасности;
— разработка, производство и ремонт любых видов вооружения,
военной и космической техники, боеприпасов;
— производство продуктов детского питания.
Процесс приватизации стал приобретать цивилизованные рамки
в связи с принятием Федерального закона от 21 декабря 2001 г.
№ 178ФЗ «О приватизации государственного имущества»,
113
кото
рый определил, что под приватизацией понимается возмездное от
чуждение имущества, находящегося в собственности РФ, субъектов
Федерации, муниципальных образований, в собственность физиче
ских и юридических лиц.
Рассмотрим полномочия Правительства РФ, органов государствен
ной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправле
ния в сфере приватизации.
112
См.: СЗ РФ. 1999. № 50. Ст. 6230.
113
См.: Там же. 2002. № 4. Ст. 251.

---

150
Для реализации единой государственной политики в сфере прива
тизации Правительство РФ осуществляет следующие функции:
1) представляет Президенту РФ для утверждения предложения
о формировании перечня стратегических предприятий и акционер
ных обществ, включающего в себя:
— федеральные государственные унитарные предприятия, осуще
ствляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стра
тегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопас
ности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и закон
ных интересов граждан РФ (далее: стратегические предприятия);
— открытые акционерные общества, акции которых находятся
в федеральной собственности и участие РФ в управлении которыми
обеспечивает стратегические интересы государства, обороноспособ
ность и безопасность государства, защиту нравственности, здоровья,
прав и законных интересов граждан РФ (далее: стратегические акци
онерные общества);
2) представляет Президенту РФ предложения о внесении в пере
чень стратегических предприятий и стратегических акционерных
обществ изменений, касающихся:
— состава федеральных государственных унитарных предприя
тий из числа стратегических предприятий, в том числе для их после
дующей приватизации (преобразования в открытые акционерные об
щества);
— необходимости и степени участия РФ в открытых акционер
ных обществах из числа стратегических акционерных обществ, в том
числе для последующей приватизации акций указанных акционер
ных обществ;
3) ежегодно утверждает прогнозный план (программу) приватиза
ции федерального имущества на соответствующий год;
4) представляет в Государственную думу Федерального собрания
Российской Федерации (далее: Государственная дума) отчет о резуль
татах приватизации федерального имущества за прошедший год;
5) издает нормативноправовые акты по вопросам приватизации;
114
6) руководит работой федеральных органов исполнительной вла
сти по вопросам приватизации федерального имущества;
7) принимает решения об условиях приватизации федерального
имущества;
114
См., напр.: Постановление Правительства РФ от 9 июля 2002 г. № 512
«Об утверждении Правил подготовки и принятия решений в условиях при
ватизации федерального имущества»//СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2868.

---

151
8) осуществляет контроль за приватизацией федерального иму
щества;
9) осуществляет иные предусмотренные Федеральным законом
полномочия.
Правительство РФ вправе наделить федеральный орган исполни
тельной власти полномочиями на осуществление функций по прива
тизации федерального имущества (далее: уполномоченный федераль
ный орган исполнительной власти).
По специальному поручению Правительства РФ от его имени фун
кции по продаже приватизируемого федерального имущества могут
осуществлять специализированное государственное учреждение или
специализированные государственные учреждения.
Полномочия органов государственной власти субъектов Федера
ции и органов местного самоуправления в сфере приватизации опре
деляются законами и иными нормативными правовыми актами
субъектов Федерации и правовыми актами органов местного самоуп
равления соответственно.
Используются следующие способы приватизации государствен
ного и муниципального имущества:
1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционер
ное общество;
2) продажа государственного или муниципального имущества на
аукционе; акций открытых акционерных обществ на специализиро
ванном аукционе; государственного или муниципального имущества
на конкурсе; за пределами территории РФ находящихся в государ
ственной собственности акций открытых акционерных обществ
(ОАО); ОАО через организатора торговли на рынке ценных бумаг;
государственного или муниципального имущества посредством пуб
личного предложения; государственного или муниципального иму
щества без объявления цены.
Важной мерой по управлению предприятиями явилось принятие
Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161ФЗ «О государ
ственных и муниципальных унитарных предприятиях».
115
По этому закону у н и т а р н ы м предприятием признается
коммерческая организация, не наделенная правом собственности на
имущество, закрепленное за ней собственником. Собственником уни
тарного предприятия являются Российская Федерация, субъекты Фе
дерации, муниципальные образования.
Закон определяет следующие виды унитарных предприятий:
115
См.: СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 2002.

---

152
1) унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного
ведения: федеральные государственные предприятия, государствен
ные предприятия субъектов Федерации;
2) унитарные предприятия, основанные на праве оперативного
управления: федеральные казенные предприятия, казенные предпри
ятия субъектов Федерации.
Учредителем унитарного предприятия может выступать Россий
ская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование.
Решение об учреждении федерального государственного предприятия
принимается решением Правительства РФ или другими федеральными
органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями.
Федеральное казенное предприятие учреждается решением Пра
вительства РФ.
Решение об учреждении государственного предприятия субъекта
Федерации (в том числе казенного) принимается решением соответ
ствующего органа субъекта Федерации.
Г о с у д а р с т в е н н о е предприятие может быть создано в случае:
а) необходимости использования имущества, приватизация ко
торого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для
обеспечения безопасности РФ;
б) социальных задач (в том числе реализации определенных това
ров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведе
ния закупочных и товарных интервенций для обеспечения продо
вольственной безопасности государства;
в) необходимости осуществления деятельности, предусмотренной
федеральными законами исключительно для государственных уни
тарных предприятий;
г) необходимости осуществления научной и научнотехнической
деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности
Российской Федерации;
д) необходимости разработки и изготовления отдельных видов
продукции, находящейся в сфере интересов РФ и обеспечивающей
безопасность РФ;
е) необходимости производства отдельных видов продукции, изъя
той из оборота или ограниченно оборотоспособной.
К а з е н н о е предприятие может быть создано в следующих слу
чаях:
1) если преобладающая или значительная часть производимой про
дукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для
федеральных государственных нужд, нужд субъекта Федерации или
муниципального образования;

---

153
2) необходимости использования имущества, приватизация ко
торого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспе
чения безопасности РФ, функционирования воздушного, железно
дорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических
интересов РФ;
3) необходимости осуществления деятельности по производству
товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по уста
новленным государством ценам в целях решения социальных задач;
4) необходимости разработки и производства отдельных видов
продукции, обеспечивающей безопасность РФ;
5) необходимости производства отдельных видов продукции, изъя
той из оборота или ограниченно оборотоспособной;
6) необходимости осуществления отдельных дотируемых видов
деятельности и ведения убыточных производств;
7) необходимости осуществления деятельности, предусмотренной
федеральными законами исключительно для казенных предприятий.
Собственник имущества унитарного предприятия в отношении ука
занного предприятия осуществляет следующие управленческие действия:
1) принимает решение о создании унитарного предприятия;
2) определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного пред
приятия, а также дает согласие на участие унитарного предприятия
в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций;
3) определяет порядок составления, утверждения и установления
показателей планов (программы) финансовохозяйственной деятель
ности унитарного предприятия;
4) утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изме
нения, в том числе утверждает устав унитарного предприятия в но
вой редакции;
116
5) принимает решение о реорганизации или ликвидации унитар
ного предприятия в порядке, установленном законодательством,
назначает ликвидационную комиссию и утверждает ликвидацион
ные балансы унитарного предприятия;
117
116
Примерный устав федерального государственного унитарного пред
приятия утвержден распоряжением Министерства имущественных отно
шений от 11 декабря 2003 г. № 6945р//Рос. газета. 2004. 5 февр.
117
См., напр.: Постановление Правительства РФ от 14 апреля 2003 г.
№ 217 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государ
ственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного
ведения»//СЗ РФ. 2003. № 16. Ст. 1531, а также Постановление Правитель
ства РФ от 10 февраля 2004 г. № 71 «О создании, реорганизации и ликви
дации федеральных государственных учреждений»//Там же. 2004. № 7.
Ст. 537.

---

154
6) формирует уставный фонд государственного или муниципаль
ного предприятия;
7) назначает на должность руководителя унитарного предприятия,
заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой договор в соответ
ствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы
трудового права нормативными правовыми актами;
8) согласовывает прием на работу главного бухгалтера унитарно
го предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудо
вого договора;
9) утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного пред
приятия;
10) дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом,
а в случаях, установленных федеральными законами, иными норма
тивными правовыми актами или уставом унитарного предприятия,
на совершение иных сделок;
11) осуществляет контроль за использованием по назначению
и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имуще
ства;
118
12) утверждает показатели экономической эффективности дея
тельности унитарного предприятия и контролирует их выполнение;
13) дает согласие на создание филиалов и открытие представитель
ств унитарного предприятия; на участие унитарного предприятия
в иных юридических лицах; на совершение крупных сделок, сделок,
в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок;
14) принимает решения о проведении аудиторских проверок, ут
верждает аудитора и определяет размер оплаты его услуг;
15) имеет другие права и несет другие обязанности, определенные
законодательством РФ.
Собственник имущества казенного предприятия помимо право
мочий, указанных выше, вправе:
— изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое
или используемое не по назначению имущество;
— доводить до казенного предприятия обязательные для испол
нения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание ус
луг для государственных или муниципальных нужд;
— утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.
118
См., напр.: Постановление Правительства РФ от 3 февраля 2000 г.
№ 104 «Об усилении контроля за деятельностью федеральных государствен
ных унитарных предприятий и управлением находящегося в федеральной
собственности акциями открытых акционерных обществ»//Рос. газета. 2000.
22 февр.

---

155
После принятия решения об учреждении предприятия и утвержде
нии его устава наступает период государственной регистрации в тер
риториальных органах Федеральной регистрационной службы в со
ответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129ФЗ
«О государственной регистрации юридических лиц и индивидуаль
ных предпринимателей»
119
с внесением их в государственный реестр
юридических лиц и выдачей им свидетельства об индивидуальном
номере налогоплательщика.
Некоторые виды деятельности разрешаются только государствен
ным предприятиям, например производство любых видов оружия,
боеприпасов, взрывчатых веществ, изготовление и реализация нар
котических средств. В связи с этим у руководителя предприятия воз
никает необходимость вновь вступать в отношения с органами ис
полнительной власти по поводу получения лицензии на изготовле
ние продукции (оказание услуг).
Этот порядок возникновения административноправовых отноше
ний урегулирован Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128ФЗ
«О лицензировании отдельных видов деятельности».
120
Кроме того, в целях получения сертификата качества на выпускае
мую продукцию, руководители предприятий обращаются в органы
исполнительной власти для решения этих проблем на основании Фе
дерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184ФЗ «О техническом
регулировании».
121
Должностные лица государственных предприятий наделены пол
номочиями государственновластного характера. На них распрост
раняется дисциплинарная власть уполномоченных государственных
органов и должностных лиц.
Как было отмечено выше, на административноправовой статус
государственных предприятий существенным образом влияет право
вой режим их имущества. С этой точки зрения они подразделяются
на два вида: унитарные предприятия, основанные на праве хозяй
ственного ведения, и унитарные предприятия, основанные на праве
оперативного управления, т. е. федеральные казенные предприятия.
Поскольку право хозяйственного ведения дает больше самостоя
тельности в распоряжении имуществом собственника, чем право опе
ративного управления, то объем и характер взаимоотношений этих
предприятий с собственником различен.
119
См.: СЗ РФ. 2001. № 33. Ч. 1. Ст. 3431.
120
См.: Там же. Ст. 3430.
121
См.: Там же. 2002. № 52. Ч. 1. Ст. 5140.

---

156
В отношении казенных предприятий, основанных на праве опера
тивного управления, уполномоченные государственные органы на
делены решающей властью по более широкому кругу вопросов, по
скольку такое предприятие реализует полномочия в отношении зак
репленного за ним имущества: а) в пределах, установленных зако
ном; б) в соответствии с целями своей деятельности; в) заданиями
собственника; г) назначением имущества.
122
Оно может распоряжаться этим имуществом с согласия собствен
ника, который вправе изъять лишнее, неиспользуемое либо исполь
зуемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему
усмотрению. Предприятию же, основанному на праве хозяйственно
го ведения, необходимо, например, согласие собственника на распо
ряжение лишь недвижимым имуществом.
Федеральные казенные предприятия создаются по решению Пра
вительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной соб
ственности. Учредительным документом казенного предприятия яв
ляется устав, утвержденный Правительством Российской Федера
ции.
123
Оно вправе принимать решения и о реорганизации и ликви
дации такого предприятия.
В отношении федеральных казенных предприятий предусмотрен
режим директивного планирования. Он установлен постановлением
Правительства РФ от 6 октября 1994 г. № 1138 «О порядке плани
рования и финансирования деятельности казенных заводов (казен
ных фабрик, казенных хозяйств)».
124
Казенные предприятия осуществляют свою деятельность в соот
ветствии с планамизаказами и планами их развития. Они вправе
осуществлять только ту деятельность, которая разрешена уполно
моченным государственным органом. Последний утверждает и дово
дит до казенного предприятия обязательный для исполнения план
заказ по установленным показателям с учетом плана развития пред
приятия.
Иными словами, казенными предприятиями осуществляется не
посредственное государственное управление с использованием дирек
тивного планирования.
Органом управления предприятия является администрация, осу
ществляющая функции оперативного управления им.
122
См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. М.,
1997. С. 211.
123
См.: Типовой устав казенного завода. Утв. Постановлением Прави
тельства РФ от 12 августа 1994 г. № 908//СЗ РФ. 1994. № 17. Ст. 1982.
124
См.: Рос. газета. 1994. 16 нояб.

---

157
Управленческие отношения администрации распространяются на
отношения внутри предприятия или учреждения. Возглавляет ад
министрацию единоличный руководитель (директор, начальник, рек
тор и т. д.), ответственный за всю работу предприятия или учрежде
ния, в том числе за работу его аппарата управления.
125
В руках администрации находятся все необходимые для непос
редственного руководства процессами производственнохозяйствен
ной, социальнокультурной и иной деятельности предприятий или
учреждений распорядительные полномочия юридически властного
характера.
Руководитель предприятия наделен определенными полномочия
ми по представительству, распоряжению имуществом, средствами
и организации работы предприятия. Он действует от имени предпри
ятия, представляет его интересы, распоряжается имуществом пред
приятия, заключает договоры, в том числе трудовые, выдает дове
ренности, открывает в банках расчетный и другие счета, пользуется
правом распоряжения средствами, утверждает штаты, издает прика
зы и дает указания, обязательные для всех работников предприятия.