Д. Ю. Знаменский Государственная и муниципальная служба

Политики и государственные служащие: ключевые различия 
(по М. Веберу)
3
 
Критерии отличия
Политики 
Государственные 
служащие
Источник власти 
Народ 
Властно-политическая элита 
Природа мандата 
Первичный 
(выборы, 
народное 
представительство) 
Вторичный (назначение на 
должность) 
Сфера деятельности 
Разработка политики, т.е. 
курса развития общества 
Реализация политики 
Формы контроля 
Общественный 
Административный 
Критерии оценки 
соответствие 
воле 
избирателей 
соответствие 
законам 
и 
предписаниям 
Методы воздействия 
Политические 
Административные 
Таким образом, политика и государственная служба составляют два функ-
ционально-деятельностных начала государства и необходимость их разграниче-
ния диктуется логикой демократического государственного строительства. 
Заслуживает внимания разработанная В. Вильсоном концепция дихотомии 
политической и административной власти
4
, которая легла в основу организа-
3
См.: Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные произведения. — М., 1990. С. 665–666. 

---

Лекция 1.1. Теоретико-методологические основы… 
11 
ции профессиональной карьерной государственной службы. По мнению 
В. Вильсона, разделение государственной власти на политическую и админи-
стративную обусловлено функциональной двойственностью государства, кото-
рое, с одной стороны, вырабатывает основные направления развития общества и 
принимает законы (эту функцию реализует политическая власть), а с другой — 
проводит в жизнь социально значимые решения (эту функцию реализует адми-
нистративная власть). Административная власть отличается, таким образом, от 
власти политической. Вместе с тем заработная плата и карьера чиновника 
напрямую зависят от лояльности высших должностных лиц. Такая зависимость 
нередко делает государственную службу добросовестным исполнителем недоб-
росовестной политической воли. Следовательно, чтобы нивелировать возмож-
ность политического манипулирования государственными служащими, нужно 
обособить бюрократию от политической власти законодательно, функциональ-
но, структурно. 
Своеобразным эталоном организации государственного административно-
го аппарата можно считать модель рационально-легальной бюрократии М. Ве-
бера, построенную на противопоставлении сущности политической власти и 
бюрократии в демократически организованном государстве. 
Встраивание в ткань государственного управления концепции дихотомии 
государственной власти и рационально-легальной бюрократической модели 
должно было, по мнению ученых, минимизировать «необходимое зло» бюрокра-
тии, превратить государственную службу в эффективный, бесперебойный меха-
низм обеспечения реализации государственного управления.
Основные результаты такой модернизации государственной службы сво-
дятся к следующему: 
1. Происходит институциональное обособление государственной служ-
бы от политики. 
2. В основу организации кадрового состава государственной службы 
легли принципы профессионализма, компетентности, конкурсного 
отбора на должность, стабильности служебной карьеры. 
3. Нанимателем служащего стало выступать государство или, точнее 
сказать, уполномоченное им должностное лицо, а не конкретный по-
литик. 
4. Политическая ответственность государственных служащих (перед 
народом) была заменена административно-служебной ответственно-
стью (перед государством). 
5. Начала формироваться новая отрасль публичного права — админи-
стративно-служебное право, регулирующее отношения в сфере гос-
ударственной службы. 
4
См.: Вильсон В. Наука государственного управления // Классики теории государственного управления: 
американская школа / Под ред. Дж. Хайфица, А Хайда. – М.: Изд-во МГУ. 2003.

---

Модуль 1. Государственная служба как публично-правовой институт 
12 
6. Административная наука сосредоточилась на технологическом 
уровне совершенствования государственной службы: управлении 
персоналом, эффективности администрирования.
Безусловно, автономизация государственной службы от политики, ее де-
мократизация и рационализация, осуществленные в духе модерна, способство-
вали повышению экономической эффективности государственного управления, 
а значит, росту благосостояния государств в первой половине XX в. Однако по-
сле Второй мировой войны рационалистская модель организации государствен-
ной службы стала все стремительнее терять свой «эффективный» потенциал. 
Индустриальный мир захлестнула новая волна бюрократизма, коррумпирован-
ности; усилились тенденции сращивания административной и политической 
элит, снизилась продуктивность служебной деятельности. Таким образом, раци-
оналистическая модель государственной службы оказалась реальностью и до-
стижением эпохи модерна. Однако эпоха эта завершилась, поскольку ее миро-
воззренческие принципы: технократизм, универсализм и экономический детер-
минизм — во многом исчерпали свой научный и практический потенциал. Все 
это активизировало поиск новых теоретических подходов к решению проблема-
тики эффективной организации государственной службы
5
.
Новая концепция государственной службы вынуждена была развиваться в 
условиях взаимодействия административно-управленческого и политического 
начал государственности. Таким образом, политика и государственная служба 
— два взаимосвязанных и взаимообусловленных аспекта государства, посколь-
ку:
1. Политика определяющим образом влияет на сущность и организа-
цию государственной службы, а политическая культура во многом 
обусловливает характер культуры служебной. 
2. Первостепенным источником и ресурсом политики и администра-
тивного управления (и вместе с тем высшей ценностью) выступают 
конституционные права и свободы человека и гражданина. 
3. В процессе своей деятельности государственный служащий обеспе-
чивает реализацию как политических, так и административно-
управленческих функций. 
4. И политики, и чиновники (особенно замещающие высшие должно-
сти государственной службы) в рамках своей компетенции реализу-
ют как «политические» (руководство, планирование, контроль), так 
и «административные» (координация, обеспечение, исполнение) 
функции. Причем чем выше государственная должность государ-
ственной службы, тем больше «политических» функций она содер-
5
Подробнее см.: Омельченко Н. А. История государственного управления в России : учебник. — М.: 
Проспект, 2006. 

---

Лекция 1.1. Теоретико-методологические основы… 
13 
жит (например, участие в разработке бюджета и обеспечение его ис-
полнения, подготовка законопроектов и президентских указов и др.). 
5. Практически любой чиновник имеет право, пусть ограниченное и 
строго регламентированное, действовать в конкретной ситуации по 
собственному усмотрению, таким образом интерпретируя государ-
ственную политику. 
Взаимодействие политики и государственной службы предопределено це-
левой сущностью государства — решать задачи общественного развития. Поли-
тика недееспособна без государственной службы, а государственная служба без 
политики бессмысленна. Если политика нуждается в институте реализации сво-
их решений, то государственной службе необходимо политическое целеполага-
ние административной деятельности. Для эффективного функционирования гос-
ударства необходима гармонизация взаимодействия политики и государствен-
ной службы. Поэтому в теоретических дискуссиях о взаимоотношениях полити-
ческой и административной власти в государственности XXI в. термин «дихото-
мия», видимо, уступит место категориям «взаиморазвитие», «комплиментар-
ность».
Вторым отличительным признаком новой модели эффективной государ-
ственной службы будет дополнение технократического подхода к бюрокра-