Гулистон давлат университети а. Бурханов, К. Рахматов минтақавий иқтисодиёт

9.2. Маҳаллий ҳокимият органларининг ваколат ва масъулияти ҳамда мустақиллигини янада ошириш
Мамлакатимиздаги бугунги ҳолат, маҳаллий бошқарувни тубдан ислоҳ қилиш зарурлигини кўрсатмоқда. «Ўзбекистон Республикасида маъмурий ислоҳотлар концепцияси» қабул қилиниши ҳам бу борадаги аҳвол нечоғлик жиддийлигидан далолатдир.
Концепцияда маҳаллий бошқарувдаги асосий субъект – ижро органлари фаолияти ислоҳотларни тўлиқ рўёбга чиқаришга, қўйилган вазифаларни амалга оширишга тўсқинлик қилаётгани эътироф этилди ва бу борадаги камчиликлар, уларни бартараф этиш чоралари белгиланди.
Давлатимиз раҳбарининг 2017 йил 22 декабрдаги Олий Мажлисга Мурожаатномасида, давлат бошқарувини марказлаштиришдан воз кечиш зарурлиги таъкидланиб, кўпгина ваколатларни марказдан ҳудудий органларга ўтказилиши зарурлиги, бунинг учун туман, шаҳар, вилоят ҳокимликларида, инвестицияларни фаол жалб этиш бўйича ҳоким ўринбосарлари лавозими жорий этилгани маълум қилинган эди.
Шунингдек, ҳудудий бошқарув органлари раҳбарлик лавозимига тайинлаш ваколати ҳокимларга ўтказилгани, номарказлаштириш натижаси сифатида кўрсатилди.
Маҳаллий ижро ҳокимияти раҳбарларининг масъулиятини кучайтириш, ҳокимнинг вакиллик органларига бошчилик қилиш фаолиятига барҳам бериш учун қўйилган муҳим қадамлардан бири сифатида Ўзбекистон Республикаси Президентининг 2018 йил 17 августдаги «Тошкент шаҳрида бошқарувнинг алоҳида тартибини жорий этиш бўйича ҳуқуқий эксперимент тўғрисида»ги фармонини кўрсатиш мумкин.
Фармонда Тошкент шаҳар ва унинг таркибидаги туманлар ҳокимликлари бошқарув аппаратлари негизида ҳоким девонларини тузиш, Тошкент шаҳар ҳокимлиги ҳузуридаги кўплаб комиссия, кенгаш ва бошқаларни тугатиш орқали ҳоким ўринбосарларининг ваколат ва масъулиятини кучайтириш каби чора-тадбирлар назарда тутилди.
Ўзбекистон Президентининг 2018 йил 28 декабрдаги Олий Мажлисга Мурожаатномасида, замонавий оқилона бошқарув тизимини жорий этиш вазифасини қўяр экан, маҳаллий ҳокимият органларининг ваколат ва масъулиятини қайта кўриб чиқиш, уларнинг мустаҳкамлигини янада ошириш, давлат бошқаруви соҳасида ижобий натижа бераётган эксприментни бошқа ҳудудларда ҳам жорий этиш заруратлиги таъкидланди.
Маҳаллий давлат ҳокимияти ва бошқаруви органлари фаолияти ва таркибий тузилмаларининг жорий ҳолати. Тадқиқотлар ҳамда мутахассис ва экспертлар билан суҳбатлар натижаси шуни кўрсатмоқдаки, «Маҳаллий давлат ҳокимияти тўғрисида»ги 1993 йил 2 сентябрдаги қонун нормалари эскирган ва ҳозирги замон талабларига мос келмайди. шунингдек, бу ҳужжат маҳаллий бошқарувни ҳозирги замон талаблари даражасида ташкил этиш ва ташкилий механизмларини яратишга имкон бермайди.
Маҳаллий бошқарув органлари фаолиятида тизимли камчиликлар сифатида қуйидагиларни ажратиб кўрсатиш мумкин:
- Маҳаллий бошқарув органлари фаолиятида қонун ва қонуности ҳужжатлари, ички тартиб-қоидалар асосида иш юритиш ўрнига, юқоридан кўрсатма бериш тартиби шаклланган;
- ҳокимликларда ҳужжат алмашинуви эскирган тизим асосида олиб борилмоқда. Ҳокимлар, ижро ҳокимияти тизимида, бошқарувда асосий роль ўйнайдиган ҳоким ўринбосарларини танлаш, лавозимга тайинлашда мустақил эмас.
- Бошқарув органлари юқоридан кўплаб вазифалар юклангани боис ўзларининг функционал вазифаларини тўлиқ бажариш имкониятидан маҳрум бўлмоқда. Ҳокимлик аппаратида вазифалар тақсимоти қониқарли даражада йўлга қўйилмаган (ҳатто айрим туманларда ҳуқуқий асослари мавжуд эмас).
- Ҳокимликда ходимлар қўнимсизлиги мавжуд. ортиқча вазифаларнинг юкланиши, нормал дам олиш, ўз устида ишлаш, оиласи билан шуғулланиш учун етарли вақт мавжуд эмаслиги туфайли ходимлар ўз ишларидан манмун эмас (бошқача айтганда, уларга мотивация етишмайди). Моддий манфаатдорлик паст даражада (асосан қуйи лавозимдаги ходимларда).
Бу эса иш сифатига таъсир қилмай қолмайди, албатта.
2018 йил 12 сентябрь ҳолатига кўра, Тошкент шаҳар Мирзо Улуғбек, Шайхонтоҳур, Олмазор туманлари ва Тошкент вилоятининг Бўка, Наманган вилоятининг Косонсой, Сурхондарё вилоятининг Музрабод, Қашқадарё вилоятининг Қарши, Миришкор туманлари ҳокимликлари фаолиятини ўрганиш, Қорақалпоғистон Республикаси шаҳар ва туманлари, вилоятлар, Тошкент шаҳри ҳокимлари ўринбосарлари, вилоят ташкилий-назорат гуруҳи раҳбари ва туман ҳокимлари учун «Бошқарув маҳорати» бўйича ташкил этилган тренинглар натижасида қуйидаги муаммо ва камчиликлар аниқланди: ⁴⁷
1. Туман ҳокимликлари фаолияти аниқ режага асосланмай ташкил этилмоқда. Тузилган «йўл харита»ларидаги вазифалар ва муаммолар шошилинч ҳамда фавқулодда шакллантирилган бўлиб, уларни амалда бажариш муддати ва сифати талаб даражасида эмас. Жумладан:
– топшириқларни муҳим ва номуҳимга ажратиш ҳамда шу асосда устуворликларни аниқлаш, мақсадларни белгилаш малакаси суст;
– ваколатларни узатиш ва топшириқларни тақсимлаш кўникмалари шаклланмаганлиги;
– режадаги ишлар ўрнига кўплаб режалаштирилмаган топшириқларнинг берилиши ва бажарилиши туфайли ҳокимларда режаларни кераксиз деб ҳисоблаш кўникмаси шаклланиб қолгани;
– вилоят ҳокими ўринбосарлари ва туман ҳокимлари томонидан иш юкламасини тақсимлашда ижро учун кетадиган вақтнинг нотўғри белгиланиши натижасида ишлар сифатсиз бажарилмоқда;
– ҳокимлар аксарият ҳолларда кундалик ишларни бажарганлиги боис, ҳудудларни ривожлантиришнинг истиқболдаги ва муаммоларни ҳал қилишнинг стратегик режаларини ишлаб чиқишга етарли даражада эътибор қаратмасликлари кузатилди.
Ҳокимликларда ҳужжатлар билан ишлашнинг эскирган тизими амалда бўлиб, бугунги кун талабларига жавоб бермайди. Ўрганиш натижасида барча ҳокимликларда электрон ҳужжат алмашинув тизимидан фойдаланиш паст даражада ташкил этилгани аниқланди (масалан, Сурхондарё вилояти, Музработ туманида топшириқлар ижросини таъминлашда электрон ҳужжат айланиш тизими мавжуд эмас). Ҳокимликларнинг ҳозир ишлаб турган электрон ҳужжат алмашинув тизимида ҳужжатларнинг ижроси ва топшириқларни назорат қилиш ҳамда мониторингини олиб бориш элементлари шакллантирилмаган. Замонавий тўлиқ электронлаштирилган ахборот алмашинув тизимини жорий этишга туманларнинг молиявий имкониятлари етмайди. Ҳужжат алмашинув тизимида қўл меҳнатининг улуши катта бўлиб, баъзи туман ҳокимликларида ҳужжатларни ижро этиш интизомига риоя этилмайди.
2. Ҳокимликлар ходимларининг сони келиб тушаётган мурожаатларни кўриб чиқиш ва юқоридан топшириқ ҳамда вазифаларни бажариш учун етарли эмас. Ҳоким ва унинг ўринбосарлари фаолияти, асосан, мурожаатлар билан ишлашга қаратилмоқда. Масалан, шайхонтоҳур тумани ҳокимига 2018 йилнинг биринчи ярмида 976 та, ўринбосарларига эса 1239 та мурожаат, Наманган вилояти косонсой тумани ҳокимлигига эса жами 2601 та мурожаат, Қашқадарё вилояти Қарши тумани ҳокимлигига 262 та топшириқ ва жисмоний ва юридик шахслардан 1081 та мурожаат, Сурхондарё вилояти Музработ тумани ҳокимлигига 6917 та мурожаат ва топшириқлар келиб тушган. Бундан ташқари ҳокимга пухта ўйланмаган топшириқларнинг берилиши ҳам учрайди. Тошкент вилояти Бўка туман ҳокими тажрибаси ўрганилганда ҳокимиятнинг юқоридан бериладиган топшириқлар ижросини таъминлашга асосий эътибор қаратишга объектив сабабларга кўра имкони йўқлиги аниқланди. Туман ҳокимининг биринчи ўринбосари мисолида кўрилса, унга кунига ўртача 20 га яқин ёзма топшириқ берилади. Барча ҳокимликларда топшириқларнинг юқори сифатда ва ўз вақтида бажарилишига қуйидаги омиллар салбий таъсир кўрсатаётгани аниқланди: – баъзи топшириқлар кечикиб келгани учун ўз вақтида ижроси таъминланмайди; – мазкур топшириқларнинг ҳаммасини бир вақтда бажариш учун ходимлар сони чекланган; – топшириқларни бажаришда ҳокимиятда ишлаётган кадрларнинг салоҳияти етарли эмас; – баъзи топшириқларни бажаришда ваколатлар етарли даражада эмас;
– аксарият ҳолларда топшириқларга тегишли давлат бошқаруви органлари томонидан бажариш имконсиз бўлган муддатлар қўйилади ва у бевосита ижрочига етиб келишида бир қатор босқичлардан ўтади (юқори давлат органлари вилоят ҳокимиятига, у ерда девондан рўйхатдан ўтиб раҳбарга виза учун юборилади, раҳбар виза қўйиб, масалани тегишлилигига қараб ўринбосарга чиқаради, тегишли вилоят ҳокимининг ўринбосари уни туман ва шаҳар ҳокимликларига ижро учун юборади, тегишли туман ва шаҳар ҳокимлигининг девонхонасида рўйхатдан ўтгач, тегишли ҳокимга киритилади, ҳоким масалага бевосита масъул бўлган тегишли ўринбосарига чиқаради, ўринбосари масалани тегишли ташкилотга чиқаради). Бу эса юқоридан берилаётган топшириқларнинг ўз вақтида бажарилишига салбий таъсир кўрсатади. Бўка тумани ҳокимлигида 7 та ўринбосар бўлиб, ҳар биттасида биттадан мутахассис фаолият олиб бормоқда. Юқоридан берилаётган топшириқларни самарали бажариш учун штат етарли эмас. натижада, баъзи топшириқларнинг ижроси бажарилмасдан қолади ёки жуда паст сифатда бажарилади.
3. Ҳоким ва унинг ўринбосарларига кўплаб функция ва вазифалар юкланган. Масалан, Мирзо Улуғбек тумани ҳокими, унинг ўринбосарлари, ташкилий назорат гуруҳининг раҳбари ва вояга етмаганлар ишлари бўйича комиссияси котибига 510 та дан ортиқ функция ва вазифалар юклангани аниқланди. шулардан 256 таси бевосита уларнинг функционал мажбуриятлари бўлиб, қолган 204 таси юқори турувчи органларнинг протокол топшириқлари билан юклатилган. наманган вилояти косонсой туман ҳокимининг жами бажараётган функциялари ва вазифаларининг сони 34 та, туман ҳокимининг ўринбосарлари ва ташкилий назорат гуруҳи раҳбарининг бажараётган функциялари ва вазифаларининг сони 240 та. Улардан бевосита 125 таси функционал мажбуриятлар, юқори ташкилотларнинг протокол топшириқлари билан юклатилган. Сурхондарё вилояти Музработ тумани ҳокими, унинг ўринбосарлари ва ташкилий назорат гуруҳи раҳбарининг жами бажараётган функциялари ва вазифаларининг сони 172 та, шундан юқори ташкилотларнинг протокол топшириқлари билан юклатилгани 44 тани ташкил этади. Ушбу ҳолат ҳоким ва унинг ўринбосарлари функция ва вазифаларини оптималлаштириш, уларни бажариш учун етарли меҳнат ресрурслари билан таъминлашни тақазо қилади. Бундай ҳолатнинг вужудга келишига Ўзбекистон Республикаси Президентининг 2016 йил 22 декабрдаги ПҚ-2691-сон қароридан келиб чиқиб, туманларда ҳоким ўринбосарлари, ҳокимлик аппаратининг бошқа ходимларининг вазифа ва функциялари ягона ҳужжат шаклида қабул қилинмаганлиги сабаб бўлмоқда. Масалан, Тошкент шаҳрининг ўрганилган туманларида бундай ҳужжатлар қабул қилинмагани аниқланди (Шайхонтоҳур тумани бундан мустасно).
4. Ҳокимлик ходимларида ҳужжатлар билан ишлаш ва топшириқларни маҳаллий хусусиятга мослаштириш, ижрони самарали ташкил этиш, чет тилларини билиш ва шунга ўхшаш кўникма ҳамда билимлар етарли эмас. Айниқса чет эл инвесторларини жалб этишда ва улар билан мулоқат қилишда хорижий тилларни биладиган ходимларга эҳтиёж катта. шу билан бирга, ҳокимликда тартибсиз иш вақтининг мавжудлиги юқори салоҳиятли кадрларни жалб қилишга жиддий таъсир кўрсатмоқда. Масалан, Тошкент шаҳри туманларининг барчасида коммунал, қурилиш, коммуникация соҳасидаги мутахассисларга эҳтиёж катталиги сезилмоқда.
5. Баъзи топшириқларни бажариш учун ҳокимликларда ваколатлар камлиги панд бермоқда. Вазирлик ёки бошқа давлат бошқаруви органи ҳудудий тузилмасига тегишли бўлган топшириқ ёки функцияларни бажаришда йўл қўйилган камчиликлар учун ўша ташкилот раҳбарларига туман ҳокимининг тўғридан-тўғри чора қўллаш ваколати бўлмагани сабабли топшириқлар тўлиқ бажарилмай қолмоқда. Мисол тариқасида, қўшимча солиқ манбаларини аниқлаш ва солиқ базасини кўпайтиришга қаратилган топшириқни олайлик. Ҳудудда мазкур топшириқ ижросини таъминлашни туман ҳокимлиги туман солиқ инспекцияси зиммасига юклайди, бироқ инспекция ушбу топшириқни бажаришда камчиликка йўл қўйса, унинг раҳбарига ҳокимият тўғридан тўғри ҳеч қандай таъсир чорасини қўллай олмайди. Бу эса ўз навбатида берилаётган топшириқларнинг самарали ижросини таъминлашга тўсиқ бўлмоқда. шунингдек, инвесторларни жалб этиш ва улар учун инфратузилмани ташкил этиш борасида ҳам ҳокимликларнинг етарлича ваколати мавжуд эмас.
6. Ҳокимликлар фаолиятида қарорлар қабул қилиш амалиёти ҳам яхши йўлга қўйилмаган. Юқорида айтилган тренинглар натижасида ҳокимликлар томонидан қарорлар қабул қилишда қуйидагилар маълум бўлди:
– қарорларнинг стратегик аҳамияти ҳисобга олинади, бироқ амалиётга жорий этиш масаласи эътибордан четда қолаверади;
– туман миқёсидаги муаммоларнинг ҳал қилинишида мураккаб марказлашган тизим мавжуд бўлиб, муаммоларни ҳал қилишда «туман ҳокимлиги – вилоят ҳокимлиги – вазирлик ва идоралар» ҳамкорлиги тизими тўғри йўлга қўйилмаган;
– вилоят ва туман ҳокимликларида «номарказлаштиришга оид муносабатлар алгоритми» ишлаб чиқилмаган;
– туман ҳокимлари томонидан умумий мазмундаги ва бир хил ечимга асосланган (шаблон), ҳудуднинг ўзига хос хусусиятларини ҳисобга олмаган ҳолда қарорлар қабул қилиниши одатий ҳолга айланган;
– қарор лойиҳасини манфаатдор ташкилотларга келишиш учун юбориш амалиёти йўлга қўйилмаган, шунингдек, вазифаларни тўғри тақсимлаш, уларнинг ижроси, молиявий манбалар билан таъминлаш ва назорат қилиш фаолияти инобатга олинмайди;
– вилоят ва туманлар ҳокимликларининг веб-сайтларини юритиш ва уларнинг инвесторлар учун жозибадорлигини ошириш хусусидаги кўникмалар шаклланмаган. шунингдек, ҳокимликларда юридик хизмат қониқарли даражада ташкил этилган деб бўлмайди. Қабул қилинган қарорларнинг ҳуқуқий экспертизаси ва уларнинг қонунчиликка мос келиши талаб даражасида эмас. Мисол тариқасида, 2018 йил саккиз ойи натижасига кўра, Тошкент вилояти прокуратураси томонидан вилоятдаги туман ва шаҳар ҳокимлари қарорларини бекор қилиш юзасидан 325 та протест келтирилган. Ҳаракатлар стратегиясининг бешта устувор йўналиши орасида «Давлат ва жамият қурилиши тизимини такомиллаштиришнинг устувор йўналишлари» аҳамияти жиҳатидан етакчи бўлиб, унинг муваффақиятли амалга оширилиши қолган тўртта йўналишни амалга оширишга тўғридан-тўғри таъсир қилади. Давлат ва жамият қурилиши тизимини такомиллаштиришда – давлат бошқарувини марказлаштиришдан чиқариш кўрсатмаси алоҳида аҳамиятга эга. Ҳақиқатан ҳам ҳозирги кунда давлат бошқаруви марказлашган бўлиб, бу маҳаллий давлат бошқарув ролининг пасайишига олиб келган, натижада маҳаллий бошқарув органларининг мустақиллиги чегараланган, бу эса уларнинг масъулиятсизлигини келтириб чиқарган. Мазкур омиллардан келиб чиқиб, маҳаллий давлат ва бошқарув органлари фаолияти ва таркибий тузилмаларини такомиллаштириш бўйича қуйидаги таклиф ва мулоҳазаларни билдириш мумкин: «Маҳаллий давлат ҳокимияти тўғрисида»ги қонунни қайта ишлаб чиқиш, унда ўтказилаётган экспериментлар натижаларидан фойдаланиш ва қонун лойиҳасини кенг муҳокамадан ўтказиб қабул қилиш;
«Маъмурий ислоҳотлар концепцияси»да кўрсатилган камчиликларни бартараф этиш чора-тадбирлари ҳақида «йўл харитаси»ни ишлаб чиқиш, концепцияда белгиланган вазифаларни бажаришни кечиктирмаслик, айниқса «номарказлаштириш» жараёнини пухта ўтказиш; маҳаллий давлат ҳокимияти органлари фаолияти очиқлиги (шаффофлиги)га эришиш, жамоатчилик назоратининг самарали усулларини жорий қилиш, уларни амалга ошириш механизмларини яратиш; Халқ депутатлари кенгашларининг фаолиятини жонлантириш, депутатлар фаоллигини ошириш, бунинг учун уларни рағбатлантириш чораларини кўриш, манфаатдорликни таъминлаш мақсадга мувофиқдир.