"impact of european union public procurement legislation on the albanian public procurement system" republika e shqip

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and  non-discriminatory  criteria  or  rules  they  intend  to  apply,  the  minimum  number  of 
candidates  they  intend  to  invite  and,  where  appropriate,  the  maximum  number.  In  any 
case,  in  the  restricted  procedure  the  minimum  shall  be  five.  The  contracting  authorities 
shall invite a number of candidates at least equal to the minimum number set in advance. 
Where the number of candidates meeting the selection criteria and the minimum levels of 
ability  is  below  the  minimum  number,  the  contracting  authority  may  continue  the 
procedure by inviting the candidate(s) with the required capabilities. In the context of this 
same procedure, the contracting authority may not include other economic operators, who 
did not request to participate, or candidates, who do not have the required capabilities
653
. 
Even  though  PPL  does  foresee  that  it  would  be  economically  more  effective  for  the 
contracting  authority  to  examine  the  capacities  and  the  qualifications  of  the  interested 
economic operators first and then, to invite those operators who possess specific minimal 
qualifications to submit their tenders, it does not profit from it, because it does not put it 
in the same context as Directive. The aim of the Directive with such a provision is to pre-
qualify  a smaller number of potential tenderers first,  in  order to  make the process  more 
manageable and less costly for both itself and the tenderers, while the PPL does not allow 
for such opportunity.  
The restricted procedure is a two-stage process. The contracting authority advertises the 
contract opportunity
654
, and any interested economic operator may submit his request  to 
participate  at  the  qualification  phase.  The  economic  operators  first  submit  the  selection 
stage  (pre-qualification)  information,  which  is  used  by  the  contracting  authority  to 
establish whether the economic operators are qualified to perform the contract
655
 and to 
select the economic operators that are to be invited to tender
656
. The contracting authority 
issues the full invitation to tender documents, including the specification and contract, to 
the economic operators that it has selected or shortlisted
657
. The submission of the request 
for  participation  at  the  first  stage  and  the  submission  of  the  offer  at  the  second  stage 
                                       
653
 See article 44/3 of the Directive 2004/18/EC. The same is provided by the Directive 2014/24/EU as well 
(see article 65/ 1 and 2). 
654
  According  to  article  31/2  of  the  PPL,  in  restricted  procedures,  contracting  authority  shall  publish  a 
notice, which must contain the following: a) a description of the object of the contract to be awarded; b) an 
indication  of  the  selection  criteria;  c)  an  invitation  to  express  interest  in  participating  to  the  awarding 
procedure.  The  same  requirements  are  foreseen  by  Directives  as  well  (See  respectively  Annex  VII  A  of 
Directive  2004/18/EC  and  article  28/1  of  Directive  2014/24/EU.  PPL  and  Directive  2014/24/EU  have 
specific  articles  providing  basic  requirements  for  the  restricted  procedure,  while  Directive  2004/18/EC, 
does not provide for such a specific article.  
655
 During the prequalification stage, no award criteria should be taken into account. See for example case 
C-362/90 Commission v Italian Republic [1992] ECR I-2353. 
656
  See  article  31/3  of  PPL.  As  discussed  above,  according  to  Directive  (s)  contracting  authorities  are 
permitted to limit the number of economic operators that it invites to tender and to draw up a shortlist of 
economic  operators.  This  means  that  not  all  of  the  economic  operators  that  qualify  have  to  be  invited  to 
tender. According to the PPL, on the other hand, all qualified economic operators in the first stage, should 
be invited to submit an offer at the second stage.  
657
 See article 31/ 4 and 40 of PPL and respectively article 40 of Directive 2004/18/EC and 28/2 and 54 of 
Directive 2014/24/EU. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
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should be done within the time limits  set  from the contracting authority
658
. Tenders can 
be  evaluated  on  the  basis  of  either  the  lowest  price  or  the  most  economically 
advantageous  tender.  Even  in  this  procedure,  as  in  the  open  one,  no  negotiations  are 
permitted with economic operators. 
As  discussed  above,  the  restricted  procedure  under  the  PPL  is  not  ‘understood’  and 
applied  as  the  restricted  procedure  under  the  Directive(s).  As  a  matter  of  fact,  the 
provision  of  the  restricted  procedure  in  the  PPL  seems  as  a  mix  between  the  relevant 
provisions  of  the  UNCITRAL  Model  Law
659
  and  Directive  2004/18.  According  to  the 
UNCITRAL Model Law
660
, the procuring entity may engage in procurement by means of 
restricted  tendering  when:  a)  the  subject  matter  of  the  procurement,  by  reason  of  its 
                                       
658
  According  to  the  PPL,  the  time  limits  for  bid  submission  in  a  restricted  procedure  depend  on  the 
threshold (if it is international or national procedure). As such, in case of restricted procedures above the 
high value thresholds, the time-limit for submitting the request to participate shall be not less than 20 days 
from the date,  when  the contract notice  was published on  the Public Procurement  Agency  website,  while 
the time-limit for the receipt of tenders shall be not less than 20 days from the date, when the invitation to 
tender was sent to the candidates. 
In  case  of  restricted  procedures  between  the  high  and  the  low  value  thresholds,  the  time-limit  for 
submitting the request to participate shall be not less than 15 days from the date, when the contract notice 
was  published  on  the  Public  Procurement  Agency  website,  while  the  time-limit  for  the  receipt  of  tenders 
shall be not less than 15 days from the date, when the invitation to tender was sent to the candidates  (see 
article 43/3 and 6 of PPL). Time limits provided by PPL for this procedure are shorter than those provided 
by Directive 2004/18/EC for the same procedure. According to the said Directive in case of the restricted 
procedure, the minimum time limit for receipt of requests to participate shall be 37 days from the date on 
which  the  contract  notice  is  sent;  and  the  minimum  time  limit  for  the  receipt  of  tenders  shall  be  40  days 
from the date on which the invitation is sent (see article 38/3 of the Directive). 
Still according to PPL, in case notices are prepared and published by electronic means, (and this is always 
the  case)  in  compliance  with  the  format  and  procedure  for  the  transmission  that  are  provided  in  the  PP-
rules, the time limits for the receipt of request to participate and receipt of tenders, may be reduced by five 
days  for  the  restricted  procedure.  While,  according  to  the  Directive  2004/18/EC  when  contracting 
authorities have published a prior information notice, the minimum time limit for the receipt of tenders (not 
for  receipt  of  request  to  participate)  may,  as  a  general  rule,  be  shortened  to  36  days,  but  under  no 
circumstances  to less than 22 days. Considering  these provisions, it results that time limits applied  under 
PPL  for  the  restricted  procedure,  are  as  the  half  of  the  respective  time  limits,  applied  by  the  Directive  at 
issue, even in cases the PIN is applied. Directive 2014/24/EU, on the other hand, applies shorter time limits 
than Directive 2004/18/EC, (but not shorter than PPL), providing that ‘the minimum time limit for receipt 
of  requests  to  participate  shall  be  30  days  from  the  date  on  which  the  contract  notice  or,  where  a  prior 
information notice is used as a means of calling for competition, the invitation to confirm interest was sent 
and the minimum time limit for the receipt of tenders shall be 30 days from the date on which the invitation 
to tender was sent. Where contracting authorities have published a prior information notice, which was not 
itself used as a means of calling for competition, the minimum time limit for the receipt of tenders as laid 
down in the second subparagraph of paragraph 2 of this Article may be shortened to 10 days. Also (if the 
PIN’  option  is  not  used,  the  contracting  authority  may  reduce  by  five  days  the  time  limit  for  receipt  of 
tenders, where it accepts that tenders may be submitted by electronic means in accordance with the relevant 
provisions  (see  article  28  of  Directive  2014/24/EU).  In  all  situations,  prescribed  above,  the  time-limits 
provided by PPL are shorter than the ones provided by both Directives.  
659
  The  first  law  on  public  procurement  in  Albania  has  been  prepared  under  the  influence  of  the 
UNCITRAL Model Law (see Chapter III above).  
660
 See article 29/1 of the UNCITRAL Model Law. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
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highly  complex  or  specialized  nature,  is  available  only  from  a  limited  number  of 
suppliers or contractors; or b) the time and cost required to examine and evaluate a large 
number  of  tenders  would  be  disproportionate  to  the  value  of  the  subject  matter  of  the 
procurement. This second option refers to cases where the value is so low that using an 
open  procedure  would  be  more  costly  than  the  benefit  from  the  open  competition.  This 
provision  of  the  Model  law  gives  to  the  contracting  authority  the  possibility  to  solicit 
tenders  (in  case  (a)  from  all  known  economic  operators  (for  the  object  matter),  or  to 
simply select  a given number of  economic operators, aiming  at a non-costly process (in 
case (b). Directive 2004/18, on the other hand, allows the contracting authority to restrict 
the number of bidders, but through selective qualification criteria.  Thus, the restriction is 
not based on the previously known identity of the bidders but a process, which takes into 
account  the  qualifications  of  the  bidders,  known  as  a  pre-qualification  procedure.  The 
pre-qualification  procedure  under  the  Directive  is  used  to  identify  those  tenderers,  who 
are  most  likely  to  be  able  to  submit  responsive  and  adequate  tenders  based  on  their 
qualifications,  reducing  in  this  way  the  time  and  cost  of  the  contracting  authority  in 
assessing  potentially  non-compliant  tenders,  on  one  hand  and  reducing  the  cost  of 
preparing the entire set of documentation for those tenderers, who do not have a chance 
of winning. Analyzing all this, it is clear that the situations when a restricted procedure is 
used  under  the  Model  Law  and  situations  when  such  a  procedure  is  used  under  the 
Directive,  are  rather  contrary  to  each  other;  the  model  law  stimulates  the  use  of  this 
procedure when there are not too many potential bidders on the market, while Directive 
when there are too many potential bidders on the market. The PPL stays in the middle; it 
provides  for  the  conditions  of  Model  Law  on  one  hand,  but  it  allows  everyone  to 
participate, on the other hand, and differently from both regulations at issue,  it does not 
restrict the number of bidders neither in the first stage (by sending invitation only to the 
potential tenders, as Model Law does), nor in the second stage, (by deciding a maximum 
number of bidders, who will pass in the second stage, as Directive does). The approach of 
the PPL at this stage, by inviting to submit a bid all those bidders who meet the minimum 
qualification  criteria,  is  similar  to  the  World  Bank  approach
661
.  All  these  different 
approaches on restricted procedure, mixed in one provision, make the position of the PPL 
very  ambiguous.  This  ambiguity  is  reflected  in  the  very  low  number  of  use  of  the 
restricted procedure from the contracting authorities in Albania
662
. 
 
4.1.1.c Negotiated procedure with prior publication of a notice 
 
The negotiated procedure with prior publication of a notice is a ‘two-stage’ competitive 
procedure  that  can  be  used  for  some  works,  supplies  and  services  contracts,  subject  to 
fulfilling  narrowly  prescribed  conditions  that  vary  depending  on  whether  the  contract 
                                       
661
 See section 3.2 of the World Bank Guideline. 
662
 According to the Annual Reports of PPA, the number of the restricted procedure in years 2011, 2012, 
2013  and  2014  have  been  respectively,  1,  0,  3  and  6  (see  Annual  Reports  of  PPA,  available  at 
www.app.gov.al
 ). 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
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concerns  works,  supplies  or  services  and  whereby  the  contracting  authority  consult  the 
economic operators of their choice and negotiate the contract terms with one or more of 
these
663
. 
According to  the PPL
664
,  a contracting  authority  may use the negotiated procedure with 
prior publication of the contract notice in the following cases: 
a) in the event of irregular tenders or the submission of tenders, which are unacceptable 
under  national  legal  provisions,  in  response  to  two  consecutive  open  or  restricted 
procedures, insofar as no substantial alteration is included in the contract, as provided in 
the PP rules
665
; 
b)  in  exceptional  cases,  when  the  nature  of  works,  supplies  or  services  or  the  risks 
attaching thereto do not permit prior overall pricing
666
, specially: 
(i) in case of service contracts, particularly intellectual services such as services involving 
the  design  of  works,  insofar  as  the  nature  of  the  services  cannot  be  established  with 
sufficient  precision  to  permit  the  award  of  the  contract  by  selection  of  the  best  tender 
according to the rules governing open or restricted procedures
667
;  
(ii) in case of works contracts, for works which are performed solely for the purposes of 
research,  testing  or  development  and  not  with  the  aim  of  ensuring  profitability  or 
recovering research and development costs. 
Conditions  of  using  the  negotiated  procedure  with  prior  publication  of  the  notice  as 
provided  by  PPL,  generally  speaking,  are  the  same  as  those  provided  by  Directive 
2004/18
668
, but still there is a difference in the approach followed by PPL. Thus, PPL put 
the cases ‘when the nature of the services cannot be established with sufficient precision’ 
                                       
663
 See article 3/19 of the PPL and article 1/11 (d) of the Directive 2004/18/EC. Both, PPL and Directive 
2004/18/EC, give a definition of a ‘negotiated procedure’, on their relevant definitions’ articles. Directive 
2014/24/EU  includes  a  “new”  public  procurement  procedure  (see  article  29)  called  the  competitive 
procedure with negotiation. In reality, this is not an entirely new procedure but rather a new name for the 
negotiated  procedure  with  prior  notice  or  at  least  of  one  of  the  ways  in  which  such  could  be  undertaken. 
See also P. Telles and L. R. A. Butler”  Public Procurement Award Procedures in Directive 2014/24/EU”; 
François Lichère, Roberto Caranta and Steen Treumer (eds.) “Modernizing Public Procurement. The New 
Directive”; 1. Edition, Djøf Publishing, Copenhagen 2014, pg.153. 
664
 See article 32/1 of PPL. 
665
 The contracting authority must verify if any tenders are irregular or unacceptable. If tenders are found to 
be irregular or unacceptable because of errors made in the tender documents, or are caused by action of the 
contracting authority and/or if substantial alterations need to be made to the terms of the contract or to the 
tender  documents,  a  new  open  or  restricted  procedure  must  be  organized.  The  contracting  authority  shall 
take necessary measures to correct actions that caused the failure of the procedure (see article 35/2 (a) of 
the Decision of CoM). 
666
  This  might  be  the  case  for  example  when  the  repair  of  entire  network  services,  integrated  transport 
infrastructure, large IT project involving complex and structured financing is needed,  where the extent of 
the work required would not become apparent until after it had started (see article 35/2 (b) of the Decision 
of CoM. 
667
  The  nature  of  the  service  to  be  provided  is  such  that  specifications  cannot  be  defined  with  sufficient 
precision  (e.g.  contracts  for  consultancy  or  financial  services,  complex  IT  projects  or  any  other  complex 
contracts of a  similar  magnitude in infrastructure or in rapid change  technologies) (see  article 35/2 (ç) of 
the Decision of CoM). 
668
 See article 30/1 of Directive 2004/18/EC. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
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and ‘when works contracts are performed solely for the purposes of research, testing or 
development’  as  subordinated  cases  under  the  ‘exceptional  cases,  when  the  nature  of 
works,  supplies  or  services  or  the  risks  attaching  thereto  do  not  permit  prior  overall 
pricing’ (option (b) above), while Directive does list all these cases as different situations, 
when a contracting authority may use the procedure at issue.   
Furthermore,  PPL  provides  that  when  the  value  of  the  contract  is  lower  than  the  low 
value  thresholds,  a  contracting  authority  may  use  negotiated  procedures  with  prior 
publication of a contract notice in any case, which they deem appropriate, provided that 
the  procedure  complies  with  the  principles  of  equal  treatment,  proportionality  and 
transparency
669
.  This  means  that  for  low  value  contracts,  there  is  not  a  need  for 
justification  when  using  the  negotiated  procedure  with  prior  publication  of  a  notice. 
However,  despite  this  flexibility  of  the  law,  considering  the  specific  nature  of  this 
procedure,  contracting  authorities,  either  in  low  value  contracts,  will  choose  this 
procedure only if they will be in conditions analyzed above, otherwise it is not worthy of 
using it, compared to an open procedure. 
Even in the case of using this procedure, the contracting authority advertises the contract 
opportunity, and the economic operators first submit pre-qualification and selection stage 
information, which is used by the contracting authority to establish whether the economic 
operators  are  qualified  to  perform  the  contract.  The  submission  of  the  request  for 
participation  at  the  first  stage  should  be  done  within  the  time  limits  set  from  the 
contracting  authority
670
.  After  the  deadline  of  submitting  the  request  to  participate,  the 
contracting authority opens the procedure and selects the economic operators that are to 
be  invited  to  tender
671
.  As  in  the  case  of  a  ‘restricted  procedure’  under  the  Directive 
                                       
669
 See article 32/2 of PPL. 
670
 According to the PPL, the time limits for submitting the request to participate in a negotiated procedure 
with prior publication of the notice, depends on the threshold (if it is international or national procedure). 
As such, in case of negotiated procedures above the high value thresholds, the time-limit for submitting the 
request to participate shall be not less than 20 days from the date, when the contract notice was published 
on the Public Procurement Agency website,  
In  case  of  negotiated  procedures  between  the  high  and  the  low  value  thresholds,  the  time-limit  for 
submitting the request to participate shall be not less than 15 days from the date, when the contract notice 
was  published  on  the  Public  Procurement  Agency  website,  (see  article  43/3  and  6  of  PPL).  Time  limits 
provided by PPL for this procedure, are shorter than those provided by Directive 2004/18/EC for the same 
procedure. According to the said Directive in case of the negotiated procedure, the minimum time limit for 
receipt of requests to participate shall be 37 days from  the date on  which the contract  notice is sent; (see 
article 38/3 of the Directive). 
Still according to PPL, in case notices are prepared and published by electronic means, (and this is always 
the  case)  in  compliance  with  the  format  and  procedure  for  the  transmission  that  are  provided  in  the  PP-
rules, the time limits for the receipt of request to participate may be reduced by five days for the negotiated 
procedure (see article 43/8). While, according to the Directive 2004/18/EC, when notices are published by 
electronic means, the time limits for the receipt of request to participate may be reduced by five days for 
the  negotiated  procedure (see  article  3/5).  Considering  these  provisions,  it  results  that  time  limits  applied 
under  PPL  for  the  negotiated  procedure,  are  as  the  half  of  the  respective  time  limits,  applied  by  the 
Directive at issue.  
671
 At this first stage, this procedure is very similar to the restricted procedure. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
178 
 
provisions,  in  negotiated  procedures  with  prior  publication  of  a  notice,  the  contracting 
authorities  may  limit  the  number  of  suitable  candidates  they  will  invite  to  tender, 
provided  a  sufficient  number  of  suitable  candidates  is  available.  The  contracting 
authorities  shall  indicate  in  the  contract  notice  the  objective  and  non-discriminatory 
criteria or rules  they intend to  apply, the minimum  number of candidates  they intend to 
invite  and,  where  appropriate,  the  maximum  number.  In  any  case,  in  the  negotiated 
procedure,  the minimum shall be three
672
.  PPL, in  the same context  as in  the  restricted 
procedure,  does  not  limit  the  number  of  economic  operators  who  will  be  invited  in  the 
second  stage
673
.  The  contracting  authority  issues  the  invitation  to  negotiate  only  to  the 
economic operators that it has shortlisted. It receives initial proposals and then enters into 
negotiation with the shortlisted tenderers in respect of those proposals, in order to adapt 
them to the requirements set out in the contract notice, the specifications  and additional 
documents, if any, to seek out the best tender.  During the negotiations, while dialogue is 
carried on with each candidate individually, the contracting authorities shall ensure equal 
treatment  of  all  tenderers.  In  particular,  they  shall  not  provide  information  in  a 
discriminatory  manner,  which  may  give  some  tenderers  an  advantage  over  others. 
Contracting  authorities  may  provide  for  the  negotiated  procedure  to  take  place  in 
successive stages in order to reduce the number of tenders to be negotiated by applying 
the award criteria in  the  contract  notice or the  specifications.  The  contract  notice or the 
specifications  shall  indicate  whether  recourse  has  been  made  to  this  option
674
.  Tenders 
can be evaluated on the basis of either lowest price or most economically advantageous 
tender.              
The  negotiated  procedures  are  open  for  negotiations  with  preselected  tenderers.  As  the 
negotiations possibility leave space for private discussion between a contracting authority 
and tenderers, this type of procedure gives the impression that there is danger of abusive 
conduct  of  the  contracting  authorities  to  steer  the  award  procedures  in  favor  of  a 
‘preferred’  economic  operator.  Not  only  PPL,  but  also  EU  law  is  based  on  the  fear  of 
preferential treatment for domestic economic operators and discrimination against foreign 
ones  in  case of using negotiated procedures.  Negotiated procedures  are inherently more 
flexible, and as such they provide greater opportunities for preferential treatment – if not 
for outright corruption – for instance through selective distribution of information by the 
contracting authority to the benefit of one economic operator
675
.  
The  negotiated  procedure  with  prior  publication  of  a  notice,  provided  by  PPL,  is 
somehow  similar  to  the  restricted  procedure,  which,  as  analyzed  above,  is  a  two-stage 
procedure as well and may be used only under given circumstances. 
                                       
672
 See article 44/3 of the Directive 2004/18/EC.  
673
  According  to  PPL,  in  case  of  restricted  procedures  and  negotiated  procedures,  contracting  authorities 
may not limit the number of candidates to be invited to tender (see article 40/4 of the PPL). 
674
 See article 32/3, 4 and 5 of PPL and article 30/2, 3 and 4 of Directive 2004/18/EC. 
675
 See also R. Caranta, ‘The changes to the public contract directives and the story they tell about how EU 
law  works’,  Common  Market  Law,  Review  Contents  Vol.  52  No.  2,  ©  2015  Kluwer  Law  International. 
Printed in the United Kingdom, April 2015, pg. 451. 

Impact of European Union public procurement legislation  
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