"impact of european union public procurement legislation on the albanian public procurement system" republika e shqip


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2015 
 
 
179 
 
It  may  be  that  having  two  similar  procedures  for  almost  same  situations  will  actually 
confuse procurers and lead to non-adoption as it leaves officials open to criticism should 
a  procedure  fail  or  the  results  are  not  as  good  as  anticipated
676
.  Saying  this,  and 
considering also the prejudice for ‘preferential treatments’ through negotiations, might be 
some  grounds  for  explanation  why  this  procedure  is  used  in  very  few  cases  from  the 
contracting authority in Albania
677

 
4.1.1.d Competitive dialogue procedure 
 
Directive  2004/18,  except  for  the  above  competitive  procedures,  provides  also  for 
another  procedure  called  ‘the  competitive  dialogue  procedure’
678
.  ‘Competitive 
dialogue’  is  a  procedure  in  which  any  economic  operator  may  request  to  participate 
and  whereby  the  contracting  authority  conducts  a  dialogue  with  the  candidates 
admitted  to  that  procedure,  with  the  aim  of  developing  one  or  more  suitable 
alternatives  capable  of  meeting  its  requirements,  and  on  the  basis  of  which  the 
candidates chosen are invited to tender
679
.  
This is also a two-stage procedure and might be used in the case of particularly complex 
contracts
680
,  providing  that  use  of  the  open  or  restricted  procedure  will  not  allow  the 
award of the contract.  
The contracting authority advertises the contract opportunity, and the economic operators 
first  submit  pre-qualification  and  selection  stage  information,  which  is  used  by  the 
contracting authority to establish whether the economic operators are qualified to perform 
the  contract  and  to  select  the  economic  operators  that  are  to  be  invited  to  tender.  The 
                                       
676
  See  also  See  P.  Telles  and  L.R.  A.  Butler”  Public  Procurement  Award  Procedures  in  Directive 
2014/24/EU”;  François  Lichère,  Roberto  Caranta  and  Steen  Treumer  (eds.)  “Modernizing  Public 
Procurement. The New Directive”; 1. Edition, Djøf Publishing, Copenhagen 2014, pg.143. 
677
 According to the Annual Reports of PPA, the number of restricted procedure in years 2011, 2012, 2013 
and 2014 have been respectively, 3, 0, 1 and 0 (see Annual Reports of PPA, available at 
www.app.gov.al
 ). 
678
  See  article  29  of  the  Directive  2004/18/EC.  This  type  of  procedure  is  also  provided  by  the  Directive 
2014/24/EU (see article 30 of Directive 2014/24/EU). The general purpose of competitive dialogue appears 
to  remain  unchanged,  namely  that  for  certain  contracts  where  the  solution  is  not  clear  in  advance,  it  is 
possible for contracting authorities to discuss with candidates any and all topics related to a contract. See 
further  P.  Telles  and  L.  R.  A.  Butler”  Public  Procurement  Award  Procedures  in  Directive  2014/24/EU”; 
François Lichère, Roberto Caranta and Steen Treumer (eds.) “Modernizing Public Procurement. The New 
Directive”; 1. Edition, Djøf Publishing, Copenhagen 2014, pg.144. 
679
 See article 1/11 (c), para. 1 of Directive 2004/18/EC. 
680
 According to article 1/11 (c), para.2, for the purpose of recourse to the procedure at issue, a public 
contract is considered to be "particularly complex" where the contracting authorities: 
-  are  not  objectively  able  to  define  the  technical  means  in  accordance  with  the  relevant  article    of 
Directive 2004/18/EC, capable of satisfying their needs or objectives, and/or 
- are not objectively able to specify the legal and/or financial make-up of a project.  
It  should  be  noted  that  under  Directive  2014/24/EU/EU,  competitive  dialogue  is  no  longer  limited  to 
situations of particular complexity but can be used for the award of contracts on the same grounds as the 
competitive procedure with negotiation specified in Article 26(4). 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
180 
 
contracting authority is permitted to limit the number of economic operators being invited 
to  tender  and  to  draw  up  a  shortlist  of  economic  operators.  The  contracting  authority 
issues  the invitation to  participate only to  the economic operators that it has shortlisted, 
and  it  then  enters  into  a  competitive  dialogue  phase  with  those  economic  operators. 
During  the  competitive  dialogue  phase,  all  aspects  of  the  project  can  be  discussed  with 
the economic operators and the number of solutions can be reduced as part of the process. 
Once  the  contracting  authority  is  satisfied  that  it  will  receive  proposals  meeting  its 
requirements,  it  declares  the  competitive  dialogue  phase  closed  and  invites  tenders. 
Under  this  procedure,  tenders  can  only  be  evaluated  on  the  basis  of  the  most 
economically advantageous tender. 
This procedure was first proposed as another variation of the negotiated procedure with a 
call for competition and this uncertain conception may well be at the root of the current 
uncertainty  over  its  scope  of  application
681
.  That  lack  of  clarity
682
  led  to  an  unfortunate 
uncertainty with regard to the scope of the procedure and to a very hesitant application of 
the procedure in a broad range of Member States themselves
683
. It is interesting that when 
providing the conditions of using such procedure, Directive addresses to  Member States 
and  not  to  contracting  authorities,  as  it  does  in  case  of  other  competitive  procedures. 
Considering  this,  it  might  be  said  that  this  procedure  is  an  optional  procedure  that 
Member States can choose or not to use in their national legislations. 
As such, being so similar to the negotiated procedure with prior publication of a notice
684
 
(arguing  here  same  as  above,  that  having  two  similar  procedures  for  almost  same 
situations  will  actually  confuse  procurers  and  lead  to  non-adoption  as  it  leaves  officials 
open to criticism should a procedure fail or the results are not as good as anticipated), on 
one hand and considered as an optional procedure even for  Member States (considering 
                                       
681
 P. Trepte “Public Procurement in the EU- a practitioner’s Guide, Second Edition”, published by Oxford 
University Press Inc., New York, 2007, pg. 404, para 7.79.  
682
.  The  European  Commission,  in  its  Explanatory  Note  -  Competitive  Dialogue  –  Classic  Directive  (CC 
2005/04)  (available  at: 
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/explan  notes/classic-
dir-dialogue_en.pdf
 explaining the introduction of the competitive dialogue procedures, emphasizes that 
the use of the negotiated procedure with prior publication of a contract notice is ‘limited solely to the cases 
listed’ in the Directives. This implies that the competitive dialogue process is more easily available than the 
negotiated procedure with prior publication of a contract notice. However, there are no legal provisions in 
the  Directive  requiring  a  contracting  authority  to  use  one  of  these  procedures  in  preference  to  the  other, 
which creates grounds for unclarity.  
683
  See  the  extensive  and  comparative  analysis  in  S.  Arrowsmith  and  S.  Treumer  (eds.),  Competitive 
Dialogue in EU Procurement, Cambridge University Press, 2012. 
684
  According  to  Article  26  of  Directive  2014/24/EU,  contracting  authorities  are  able  to  use  competitive 
dialogue, the new competitive procedure with negotiation and innovation partnerships to award contracts as 
long as certain grounds for use are met. A cursory glance at the three procedures, regulated in successive 
articles of the Directive, creates an instant impression that all three procedures are very similar. Each has its 
own  specificities  but  there  is  more  by  way  of  commonality  than  distinction  between  them.  As  such,  the 
underlying rationale for providing two or three very similar procedures with similar grounds for use might 
be  questioned.  See  further  P.  Telles  and  L.  R.  A.  Butler”  Public  Procurement  Award  Procedures  in 
Directive 2014/24/EU”; François Lichère, Roberto Caranta and Steen Treumer (eds.) “Modernizing Public 
Procurement. The New Directive”; 1. Edition, Djøf Publishing, Copenhagen 2014, pg.143. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
181 
 
here  also  the  uncertainty  about  the  scope  of  application  of  such  procedure,  even  for 
Member  States)  on  the  other  hand,  the  Albanian  legislation  does  not  provide  for  the 
competitive  dialogue  procedure,  at  all.  Thus,  formally  the  Albanian  PPL  might  be 
considered  not  in  line  with  Directive  2004/18,  in  this  regard,  but  as  the  provisions  on 
competitive  dialogue  are  of  optional  character
685
  and  as  such  are  left  as  regards  their 
transposition to the discretion of national legislators of the Member States, this might be 
one of the situations, when the requirement on ‘fully approximation, should not be tightly 
read.  
 
4.1.1.e Design contests  
 
According  to  Directive  2004/18
686
,  "design  contests"  means  those  procedures,  which 
enable  the  contracting  authority  to  acquire,  mainly  in  the  fields  of  town  and  country 
planning, architecture and engineering or data processing, a plan or design selected by a 
jury after being put out to competition with or without the award of prizes. The Albanian 
PPL,  on  the  other  hand,  does  provide  for  a  narrower  definition
687
,  focusing  to  ‘an 
aesthetic  nature’  of  a  study,  or  design  providing  that  ‘design  contests’  are  those 
procedures  enabling  the  contracting  authority  to  acquire  a  study  or  design  of  a  merely 
aesthetic nature, selected by a jury after being put out to competition. However, even PPL 
with  the  latest  amendments
688
  has  introduced  the  same  definition  of  the  design 
contests
689
, as Directive 2004/18.  The basic requirements on using the design contest are 
the  same  in  PPL  and  Directives  2004/18  and  2014/24
690
.  As  such  PPL
691
  provides  that 
Design contest may be organized: 
(a) as a part of a procedure leading to the award of a public service contract
(b)  for  the  purposes  of  obtaining  the  design  only,  which  is  rewarded  with  a  prize  or  a 
payment. 
Contracting  authorities  wishing  to  launch  a  design  contest  shall  make  known  their 
intention by means of a contest notice, which shall be published according to respective 
                                       
685
  See  Article  29  of  the  Directive  2004/18/EC,  which  defines  the  conduct  of  this  procedure,  states  that 
Member  States  may  provide...”.  The  directive  2014/24/EU,  on  the  other  hand,  makes  this  procedure 
mandatory for implementation meaning that the Member States have no other option than to transpose it to 
their  legal  systems.  As  will  be  discussed  on  the  following  Chapter,  this  different  approach  of  the  New 
Directive will change also the position of Albanian PPL toward the approximation process. 
686
 See article 1/11 (2) of Directive 2004/18/EC. The same definition is provided by Directive 2014/24/EU, 
as well, in article 2/21.  
687
 See article 3/21 of PPL.  
688
 It refers to the amendments made to PPL by law no. 182/2014 “On some amendments of law no.9643, 
dated 20.11.2006 “On public procurement”, as amended. 
689
 See article 35/1 of PPL. 
690
 New Directive 2014/24/EU provide the same requirements on design contests as Directive 2004/18/EC. 
See articles 78-82 of Directive 2014/24/EU, formerly Articles 66-74 Directive 2004/18/EC. 
691
  See  article  35  of  PPL  and  article  38  of  the  Decision  of  CoM  no.  914,  dated  29.12.2014  “Rules  on 
Public Procurement”. 
  

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
182 
 
provisions,  as  discussed  in  Chapter  IV  above.    The  rules  governing  each  individual 
contest  shall  be  communicated  to  those  interested  in  participating  in  the  contest. 
Participation  in  a  contest  may  be  limited  to  a  number  of  selected  candidates,  provided 
that  the  selection  is  made  on  the  basis  of  clear  and  non  discriminatory  criteria  made 
known to all interested persons and that the number of candidates invited to participate is 
sufficient to ensure genuine competition. The admission of participants to a contest shall 
not be limited: 
(a) by reference to the nationality, territory or residence; 
(b) on the grounds that they would be required to be either natural or legal persons. 
The  commission  (jury)  shall  be  composed  exclusively  by  persons,  independent  of 
participants  in  the  contest  and  conduct  the  contest  autonomously.  The  majority  of  the 
commission  members  must  have  same  license  or  specialization  provided  as  a 
qualification requirement by the tender documents and with 10 years of experience in the 
topic of the design to procure. The commission’s decisions shall be based on the criteria 
set out in the contest notice and respect the principle of anonymity of participants. 
Except  for  these  similarities,  there  are  still  some  different  approaches  used  on  design 
contests, between PPL and Directive (s). According to the Directive, there are no detailed 
requirements  relating  to  the  number  of  stages  to  be  used,  while  according  to  Albanian 
procurement  rules,  it  is  specified  that  the  design  contests  is  a  two-stage  procedure.  The 
given articles of Directive (s) specify the scope of design contests and cover the issue of 
financial thresholds, providing some specific thresholds above which the design contests 
may be used
692
, while Albanian legislation does not provide for such thresholds, meaning 
that it does not condition the use of such procedure with financial thresholds. According 
to  the  Directive  at  issue,  a  contracting  authority  may  choose  to  limit  participants  and 
where  it  does  so,  it  must  lay  down  clear  and  non-discriminatory  selection  criteria.  The 
minimum number of participants is not specified, but there must be a sufficient number 
of  participants  to  ensure  genuine  competition.  PPL,  on  the  other  hand,  as  in  all  other 
competitive procedures  analyzed above, does not  allow for the limitation of the number 
of participants.  
There are no detailed provisions covering matters such as time limits, the contents of the 
documents  inviting  candidates  to  participate,  or  criteria  for  selection  and  evaluation,  in 
the  Directive  (s)  and  therefore  those  aspects  of  the  process  are  governed  by  the  basic 
principles requiring the process to be conducted in a transparent manner, ensuring equal 
treatment  and  non-discrimination.  The  same  situation  has  been  in  the  PPL  up  to  2014; 
there  were no more details  than those provided by  the Directive.  Even  though the legal 
aspects  seem  all  right,  there  was  a  problem  in  the  practical  aspect  with  this  procedure, 
because  in  7  years  of  its  legal  history  (this  procedure  has  been  introduced  in  the  PPL 
since  the  end  of  year  2006),  there  was  a  reluctance  from  the  contracting  authorities  of 
                                       
692
 According to article 67 of the Directive 2004/18/EC, the financial thresholds are different for different 
types of contracting authorities. The provisions covering the calculation of the financial thresholds specify 
that  the  total  value  of  both  prizes/payments  and  any  potential  public  service  contract  must  be  taken  into 
account. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
183 
 
using such a procedure
693
. The main concern of the contracting authorities were the lack 
of detailed provisions covering matters such as time limits, the contents of the documents 
inviting  candidates  to  participate,  or  criteria  for  selection  and  evaluation,  and  all 
procedural steps to be followed. Based on these concerns to make this procedure happen 
in practice, in procurement rules, detailed provisions on procedural steps and time limits 
even  for  this  procedure
694
were  introduced.  Analyzing  this  situation,  it  seems  that  in 
Albania not only the legislator fears the discretion of the contracting authorities, but also 
contracting  authorities  fear  their  own  discretion.  The  ‘flexibility’  of  the  rules  leaves 
officials  open  to  criticism  and  to  prejudices  mainly  by  the  audit  bodies,  and  for  this 
reason  they  prefer  better  detailed  rules,  which  will  ‘protect’  them  from  any  audit 
‘opinion’  or  ‘perceptiveness’.  This  situation  is  a  very  good  example  of  the  need  for  a 
national approach (which depends on national characteristics), which goes beyond a strict 
approximation to make a Directive’s rule applicable, especially in non-Member States.   
 
4.1.2 Other competitive procurement procedures under PPL 
 
Except  for  the  competitive  procedures  analyzed  above
695
,  PPL  does  provide  as  well  for 
two  other  procurement  procedures,  which  are  open  to  the  competition,  but  are  not 
provided as such by the relevant EU Directive(s). Here below  I will analyze the reasons 
of  providing  these  procedures  by  PPL  and  grounds  of  using  them  by  the  contracting 
authorities.  
 
4.1.2.a Consultancy services
696
   
 
According  to  the  PPL
697
,  ‘consultancy  contracts’  are  contracts  for  public  consulting 
services  of  intellectual  and  advisory  nature,  to  the  exclusion  of  other  types  of  services, 
where the physical aspects of the activity predominate. Contracting authorities wishing to 
                                       
693
 According to Annual Reports of PPA from 2007 to 2014, there is no specific statistical data for the use 
of  design  contests.  After  the  legal  changes,  on  this  procedure,  in  the  first  trimester  of  the  year  2015  are 
already  launched  electronically  8  design  contests  (see  contract  notices  for  the  design  contests  procedures 
launched at 
www.app.gov.al/ep/ContractNotice.aspx
).  
694
 See article 38 of the Decision of CoM no. 914, date 29.12.2014 “Rules on Public Procurement”. 
695
 As discussed above, PPL provides for the same competitive procedures as the Directive, except for the 
competitive dialogue.  
696
 This procedure hasn’t been provided as a separate procedure, in the very first law on public procurement 
in Albania, which dates back to 1995. This procedure has been introduced for the first time in the Law no. 
9643, dated 20.11.2006 “On public procurement”, which is a little bit contradicting for the fact that the law 
9643/2006 aimed at and signed the first steps of approximation with the relevant acquis communautaire. In 
fact, this procedure has been introduced  in the PPL, under the influence of the World Bank’ Procurement 
Rules.  As  such  the  whole  provisions  of  this  procedure,  in  the  PPL  are  ‘inspired’  by  the  World  Bank’ 
Consultant  Guidelines.  See  further  „Guidelines  selection  and  employment  of  consultants  under  EBRD 
loans 
and 
ida 
credits 

grants 
 
by 
world 
bank 
borrowers”, 
available 
at 
http://siteresources.worldbank.org/INTPROCUREMENT/Resources/278019-
1308067833011/Consultant_GLs_English_Final_Jan2011.pdf
.  
697
 See article 3/3 of PPL. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
184 
 
launch a consultancy service procedure shall make known their intention by means of a 
contract  notice
698
,  which  shall  be  published  according  to  respective  provisions,  as 
discussed  in  Chapter  IV  above.  This  means  that  the  consultancy  procedure  is  a 
competitive  one,  where  as  in  all  other  competitive  procedures  provided  by  PPL, 
contracting authorities are not allowed to limit the number of economic operators wishing 
to  submit  a  tender.  The  procurement  rules
699
  do  provide  for  detailed  rules  covering 
matters  such  as  time  limits,  conflict  of  interests,  the  contents  of  the  documents  inviting 
candidates  to  participate,  or  criteria  for  selection  and  evaluation.  This  is  the  only 
procedure  provided  by  PPL,  where  the  lowest  price  is  not  allowed  to  be  used  as  award 
criteria. The tender evaluation in this case is made through a combination of a technical 
proposal  and  a  financial  proposal.  It  is  a  sort  of  MEAT  criteria,  but  in  case  of  the 
consultancy  procedure,  a  specific  formula  is  applied.  According  to  the  statistical  data, 
published  in  the  Annual  Reports  of  PPA,  this  procedure  is  ranked  at  the  third  place 
among  the  competitive  procedures  used  by  contracting  authorities  in  Albania
700
.  The 
consultancy  service  procedure  is  used  mainly  for  the  infrastructure  study  designs
701

Taking into consideration the grounds for using design contests procedure, it seems that 
these  two  procedures  are  similar  to  each-other,  and  as  such  they  might  confuse  the 
procurement  officials,  in  their  work.  This  similarity  might  be  one  other  reasonable 
argument, why the use of design contests is in so low levels in Albania.  
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