"impact of european union public procurement legislation on the albanian public procurement system" republika e shqip

 
4.1.2.b Request for proposals 
 
The  ‘Request  for  proposals’  is  a  procedure,  whereby  the  contracting  authority  seeks 
offers from a limited number of economic operators selected by him, but at the same time 
should  accept  also  offers  submitted  by  other  interested  economic  operators
702
.  The 
request  for  proposals  may  be  used  for  contracts  of  a  value  below  the  low  thresholds. 
Contracting  authorities  wishing  to  use  a  request  for  proposals  procedure  shall  make 
known  their  intention  by  means  of  a  contract  notice
703
.  Pursuant  to  this  procedure, 
contracting authorities, except for the advertising of the procedure, should invite at least 5 
economic  operators,  unless  this  proves  impossible  for  technical  reasons  or  for  lack  of 
sufficient competition. The contracting authority should, in any case, accept tenders from 
tenderers other than the ones invited by him
704
.  
                                       
698
 See article 34/1 of PPL. 
699
 See article 37 of the Decision of CoM no. 914, date 29.12.2014 “Rules on Public Procurement”. 
700
 See PPA’s Annual Reports available at 
www.app.gov.al
 . 
701
 
See 
contract 
notices 
for 
Consultancy 
Services 
procedure, 
available 
at 
www.app.gov.al/ep/ContractNotice.aspx
). 
702
 See article 3/20 of PPL. This type of procedure is inspired by the UNCITRAL Model Law, which has 
been  the  first  act  influencing  the  procurement  legislation  in  Albania  (see  Chapter  III  above).  As  such, 
initially  the  request  for  proposal  provided  by  the  PPL  has  been  the  same  as  the  request  for  proposals 
without negotiation provided by the article 47 of the Model Law at issue.   
703
 See article 34 of PPL. 
704
 See also article 39 of the Decision of CoM no. 914, date 29.12.2014 “Rules on Public Procurement”. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
185 
 
If we analyze the definition of this procedure and also other requirements of the PPL, we 
will see that the provisions are contradictory to each-other. The name of the procedure is 
‘request  for  proposals’,  meaning  that  the  contracting  authority  will  request  proposals 
from economic operators. The relevant provisions also allow the contracting authority ‘to 
choose’  the  economic  operators  from  whom  it  will  request  such  proposals.  This  is  the 
‘original’ version of the request for proposals procedure. Potentially,  this  can  result  in 
less  transparency  and  competition  than  in  both  tendering  and  two-stage  tendering  but 
may  allow  the  contracting  authorities  and  suppliers  to  avoid  disproportionate  costs  in 
preparing  and  evaluating  proposals  (which  may  be  complex  and  hence  costly  for 
both  sides)
705
.  However,  PPL hasn’t  stopped  here, but  it  implies  also  the obligation of 
the  contracting  authorities  to  advertise  this  procedure  and  accept  offers  from  everyone 
who is interested. At this stage, the request for proposal procedure has become an open 
procedure, with an extra administrative requirement; sending the request for proposals to 
at least five economic operators. As a matter of fact, the request for proposal follows the 
same procedural steps as the open procedure, with shorter time limits. All this confusing 
approach  of  the  PPL
706
  is  done  under  the  fear  of  abusive  behavior  of  contracting 
authorities, if they will have the discretion to limit the number of economic operators
707
. 
Once  again,  the  fear  of  the  legislator  from  the  discretion  of  the  contracting  authorities 
comes out, which is reflected at the attempt to restrict as much as possible its possibility 
to  make  subjective  decisions.  On  the  other  hand,  we  know  that  different  procurement 
contracts  have  their  characteristic  features,  and  some  flexibility  in  handling  them  might 
be necessary, because if different situations will be governed by strict and unified rules, 
the procurement process will not be as effective as it should be
708
. 
 
4.1.3 Negotiated procedure without prior publication of a notice-  a noncompetitive 
procedure  
 
The  contracting  authorities  wishing  to  conclude  public  contracts  should  start  with  the 
assumption that a  competitive process  is  required and the transparency principle should 
be respected. However, it might happen that in very limited circumstances a contract may 
be  awarded  without  prior  publication  of  a  contract  notice  and  without  the  use  of  a 
competitive  process,  using  the  negotiated  procedure  without  publication  of  a  contract 
                                       
705
  See  S.  Arrowsmith  “Methods  for  procurement  of  goods  and  construction”,  Public  Procurement 
Regulation-an 
introduction, 
pg. 
40, 
Available 
on-line 
at 
http://www.nottingham.ac.uk/pprg/documentsarchive/asialinkmaterials/publicprocurementregulationintrod
uction.pdf
. Retrieved on, 20.12.2014.   
706
 Despite all, this is a procedure which is used very often from the contracting authorities in Albania, as 
the  only  option  for  contracts  below  the  low  value  thresholds.  See  PPA  Annual  Reports  available  at 
www.app.gov.al
. 
707
 The same reason, why the Directive provisions on two-stage procedures, which allow for the limitation 
of the economic operators, are not introduced by the PPL.   
708
 See point 1.3 at Chapter I. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
186 
 
notice
709
.  This procedure is similar to a direct contracting or single source procurement 
method, which may be used only in duly justified circumstances. Since it may be used in 
respect of only one candidate
710
 (which is directly invited by the contracting authority), it 
is  clearly  the  procedure  that  risks  producing  the  least  competition,  which  is  why  strict 
conditions  are  attached  to  its  use
711
.  The  permitted  derogations  set  out  in  procurement 
rules do not apply consistently to all types of contracts, and so considerable care must be 
taken when assessing the availability and justification for use of these derogations for the 
contract  in  question. According to  the Albanian  PPL
712
, contracting authorities  may use 
negotiated procedure without prior publication of a contract notice for all contracts of a 
value  above  or  below  the  low  value  thresholds  and    only  on  the  specific  circumstances 
expressly  provided  for  in  this  law  and  in  the  public  procurement  rules.  Such 
circumstances  shall  be  strictly  construed.  This  procedure  shall  not  be  used  in  order  to 
avoid competition or in a manner that would discriminate among candidates. 
 
4.1.3.1 Circumstances applied to all types of contracts 
 
 There  are some specific circumstances, which may be applied to  all types  of contracts, 
and  some  others,  which  are  adequate  only  for  a  certain  type  of  contract  (respectively, 
supply, service or work’ contracts)
713
.  
Negotiated procedures without prior publication of a contract notice may be used for all 
types of public contracts: 
a)
 
when  the  minimal  competition  has  not  been  met  in  response  to  two  consecutive 
procedures, provided there is no substantial alteration to the initial conditions of the 
contract
714
.  ‘The  minimal  competition  under  the  PPL  has  been  used  to  replace  the 
situation  ‘when  no  tenders  or  no  suitable  tenders  or  no  applications  have  been 
                                       
709
 In the European system negotiations are seen to limit, not optimize competition. While in the American 
procurement  system,  the  negotiations  are  seen  as  creating  a  base  for  competition  and  are  therefore  an 
optimizer  of  competition.  See  further    R.  Caranta,  ‘The  changes  to  the  public  contract  directives  and  the 
story  they  tell  about  how  EU  law  works’,  Common  Market  Law,  Review  Contents  Vol.  52  No.  2  April 
2015,  © 2015 Kluwer Law International. Printed in the United Kingdom. pg. 451. 
710
 See article 33 of PPL and articles 31 and 32, respectively of Directive 2004/18/EC and 2014/24/EU. 
711
  See  P.  Trepte  “Public  Procurement  in  the  EU-  a  practitioner’s  Guide,  Second  Edition”,  published  by 
Oxford University Press Inc., New York, 2007, pg. 385, para 7.28.  
Either ECJ in several cases has held that the conditions, which permit the use of the negotiated procedure 
without a call for competition must be interpreted strictly and that the contracting authorities, which seek to 
on  one  of  those  conditions  have  the  burden  of  proving  that  the  condition  at  issue  has  been  met.  See  for 
example  cases  C-  71/92  Commission  v  Kingdom  of  Spain    [1993]  ECR  I-5923,  para  36;  C-328/92 
Commission  v  Kingdom  of  Spain    [1994]  ECR  I-1569,  para  15;  C-57/94  Commission  v  Italian  Republic 
[1995] ECR I-1249, para.23; C- 385/02 Commission v Italian Republic [2004] ECR I-8121, paras.19 and 
27 and C-394/02 Commission v Hellenic Republic [2005] ECR I-4713, para.33.  
712
 See article 33 of the PPL. 
713
  This  approach  is  the  same  as  the  one  followed  by  the  Directives  2004/18/EC  and  2014/24/EU  (see 
respectively articles 31 and 32). 
714
 See article 33/2/a of PPL. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
187 
 
submitted…’ requested by the Directive (s)
715
. On the other hand, this circumstance 
of  ‘minimal  competition’  and  of  ‘non  suitable  tenders’  is  somehow  not  clear  and 
may  be  confused  with  the  condition  of  using  the  negotiated  procedure  with  prior 
publication of a notice, which might be used ‘in the event of irregular tenders or the 
submission  of  tenders,  which  are  unacceptable  under  national  legal  provisions…’. 
Either  in  this  case,  at  last,  the  ‘minimal  competition’  is  not  met  or  an  ‘irregular 
tender’  may  be  considered  as  ‘non  suitable’  tender  as  well.  These  equivocal 
provisions, at  least  in the Albanian practice, have  lead to  a not  unified approach of 
situations when a contracting authority chooses to use the negotiated procedure with 
or  without  prior  publication
716
.  To  avoid  this  situation,  in  the  latest  changes  of  the 
procurement rules
717
 the request of ‘not meeting the minimal competition’ (provided 
by  PPL)  has  been  strictly  interpreted  as  a  situation  when  ‘no  tenders,  or  no 
applications’  has  been  submitted,  not  giving  thus  the  possibility  to  the  contracting 
authorities to have the discretion to ‘define’ a ‘non suitable tender’
718
.  
The other difference with  the  Directive(s) in  this  regard, is  that PPL does not  refer 
only to the fail of two consecutive ‘open’ or ‘restricted’ procedures, as Directive (s) 
does, giving thus the possibility to use such a procedure, in case of failure of each of 
                                       
715
  See  respectively  articles  31/1  (a)  and  32/2  (a)  of  Directive  2004/18/EC  and  Directive  2014/24/EU. 
Neither PPL, nor the Directive 2004/18/EC, give a definition of “minimal competition’ or “suitable tender”, 
making as such not too clear the circumstances when this requirement is met. Directive 2014/24/EU, on the 
other  hand,  has  tried  to  give  a  definition  of  the  non  suitable  tender,  providing  that  ‘a  tender  shall  be 
considered  not  to  be  suitable  where  it  is  irrelevant  to  the  contract,  being  manifestly  incapable,  without 
substantial  changes,  of  meeting  the  contracting  authority’s  needs  and  requirements  as  specified  in  the 
procurement  documents.  A  request  for  participation  shall  be  considered  not  to  be  suitable  where  the 
economic  operator  concerned  is  to  be  or  may  be  excluded  pursuant  to  Article  57  (exclusion  grounds)  or 
does  not  meet  the  selection  criteria  set  out  by  the  contracting  authority  pursuant  to  Article  58  (selection 
criteria). 
716
  In  these  situations,  when  an  ‘irregular’  tender,  may  be  interpreted  as  ‘not  meeting  the  minimal 
competition’, contracting authorities in Albania, are more predisposed to use negotiated procedure without 
a  prior  publication  of  a  notice  (see  PPA’  Annual  Reports  2007-2014,  available  at 
www.app.gov.al
).  A 
solution of this situation might be the new competitive procedure with negotiation, introduced by Directive 
2014/24/EU  (see  article  29),  which  even  though  is  similar  to  the  former  negotiated  procedure  with  prior 
publication,  provided  by  Directive  2004/18/EC,  as  analyzed  above,  is  not  used  under  the  same 
circumstances.  Thus,  in  practice  will  be  easier  to  evaluate  when  a  negotiated  procedure  without  prior 
publication should be used.  
717
  See  the  Decision  of  Council  of  Ministers  no.  914,  dated  29.12.2014  “Rules  on  Public  Procurement”, 
article 36. 
718
 This is one of the undertaken measures to minimize the number of the negotiated procedures without a 
call  for  competition,  being  in  a  situation  when  the  usage  of  this  exceptional  procedure  has  been 
considerably  increased.  In  the  year  2014  for  example,  2121  negotiated  procedures  without  a  prior 
publication of a notice were conducted, out of 7409 procurement procedures, which were conducted in total 
during  this  yeas  (see  PPA’  2014  Annual  Report,  available  at 
www.app.gov.al
).  The  concern  about  the 
considerable number of this procedure, used by contracting authorities in Albania, has been in the focus of 
Progress Reports of the European Commission as well (see for example “Albania Progress Report” (2014, 
October) of the European Commmission, pg. 25). 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
188 
 
other  competitive  procedures,  provided  by  PPL
719
.  Directives,  on  the  other  hand, 
require  that  in  case  of  using  such  procedure,  whenever  it  is  requested,  contracting 
authorities  should  send  a  report  to  the  Commission.  As  this  requirement  is  closely 
related  to  the  status  of  a  Member  State,  it  is  not  reflected  to  the  PPL.  However,  in 
order  to  avoid  a  situation  in  which  a  contracting  authority  drafts  an  impossible 
requirement  with  a  view  to  discouraging  tenderers  only  to  then  enter  into 
negotiations  with  its  preferred  supplier,  both  acts  at  issue  (PPL  and  Directive  (s) 
impose  the  condition  that  the  initial  conditions  of  contract  are  not  substantially 
altered. In this way, neither the purchaser, nor the ‘preferred’ supplier would be able 
to  benefit  since  they  could  not  negotiate  away  the  original  terms
720
.  Either  in  this 
case there is a ground for discussion what will be considered ‘substantial alteration’. 
In the EU context, this interpretation of what is considered a substantial alteration is 
done  by  the  ECJ
721
.  In  the  Albanian  context,  this  condition  is  elaborated  further  in 
the  procurement  rules
722
,  which  provide  that  the  contract  conditions  and  the 
qualification  criteria,  which  are  not  proportionally  related  to  the  estimated  fund
723
, 
should be the same as those of the initial procedure. This means that while using the 
negotiated  procedure  under  this  circumstance,  the  estimated  fund  may  be  only 
decreased,  as  the  quantity  of  needs  may  be  decreased
724
,  and  as  such  contracting 
authority  is  allowed  to  change  proportionally  only  the  qualification  criteria  which 
depend  on  the  estimated  fund
725
.  This  approach  of  the  Albanian  legislation  aims  at 
                                       
719
  The  initial  aim  of  PPL  has  been  to  include  under  this  provision,  except  the  Open  and  Restricted 
procedure, either the Request for Proposal as well, but not listing the type of procedures, for which it can be 
used,  the  contracting  authorities  in  Albania  potentially  may  use  the  negotiated  procedure  without  prior 
publication of a notice either in case of consecutive failures of consultancy services, or design contests. 
720
  See  P.  Trepte  “Public  Procurement  in  the  EU  -  a  practitioner’s  Guide,  Second  Edition”,  published  by 
Oxford University Press Inc., New York, 2007, pg. 388, para 7.36.  
721
  See  for  example  Case  C-84/03  Commission  v  Kingdom  of  Spain  [2003]  ECR  I-139,  where  the  Court 
addressed a provision of Spanish law, which allowed recourse to the negotiated procedure without a call for 
competition, following the failure of an open or restricted procedure, provided that the price of the contract 
did not differ from the indicated estimate by more than 10%. In this case, inter alias, the Court held that in 
so  far  as  they  authorize  the  use  of  the  negotiated  procedure  where  it  has  not  been  possible  to  award  the 
contract  during  an  open  or  restricted  procedure  or  where  the  candidates  were  not  allowed  to  tender, 
provided  that  there  were  no  modifications  of  the  original  conditions  of  the  contract  apart  from  the  price, 
which cannot be increased by more than 10%, the Spanish provisions did indeed add a new condition to the 
use of the negotiated procedure which was capable of undermining both their scope and their exceptional 
character  because  such  a  condition  could  not  be  regarded  as  a  non-substantial  alteration    of  the  original 
terms of the contracts. 
722
  See  the  Decision  of  Council  of  Ministers  no.  914,  date  29.12.2014  “Rules  on  Public  Procurement”, 
article 36/2 (a). 
723
 See point 3.3.2.4 at Chapter III. 
724
 This might be the case of buying foods for example or cleaning services, the needed quantity of which is 
strongly related with the time of contract execution. 
725
 This  might be the case of the previous experience,  where  for example in the case of supply contracts, 
with regard to previous experience, the contracting authority requires evidence of previous similar contracts 
carried out in the last three years of business activity. In any case, the amount shall be not more than 40% 
of the value of contract to be procured. 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
189 
 
avoiding open clauses such as ‘substantial alteration’ provided by Directive(s) which 
might  be  misused  in  practice  by  the  contracting  authorities  to  then  enter  into 
negotiations  with  its  preferred  supplier.  This  is  another  example  of  the  need  for 
adaptation (not just copying) of the Directive’ provisions, into the national context.  
b)   When for technical or artistic reasons, or for reasons connected with exclusive rights 
or  intellectual  property  rights,  the  contract  may  be  executed  only  by  a  particular 
economic  operator
726
.  The  contracting  authority,  which  uses  the  negotiated 
procedure  without  prior  publication  of  a  notice,  under  this  circumstance,  should  in 
any  case  prove  that  for  one  of  the  reasons  provided  by  the  provision,  there  is  only 
one economic operator capable to execute the contract at issue
727
. 
c) When for reasons of extreme urgency brought about by events unforeseeable by the 
contracting  authorities  in  question  the  time limits  provided  by  relevant  provision 
of  PPL  cannot  be  complied  with.  The  circumstances  invoked  to  justify  extreme 
urgency must not in any event be attributable to the contracting authority
728
. This 
circumstance of derogation requires that all conditions must be met cumulatively; 
a) the need is necessary; b) reasons of extreme emergency; c) brought about events 
unforeseeable  by  the  contracting  authority;  d)  the  time  limit  required  for 
competitive  procedures,  cannot  be  complied  with;  and  e)  the  circumstances 
invoked  to  justify  extreme  urgency  must  not  in  any  event  be  attributable  to  the 
contracting  authority
729
.  The  issue  of  urgency  is  generally  linked  to  the  issue  of 
foreseeability
730
. In any case, when a contracting authority have had the possibility 
                                       
726
 This circumstance of using a negotiated procedure without prior publication is provided as well by the 
Directive 2004/18/EC, except for the ‘intellectual property rights’, which are not explicitly mentioned by 
Directive. Directive 2014/24/EU, on the other hand, has elaborated and specified more subcategories under 
this circumstance, providing that ‘where the works, supplies or services can be supplied only by a particular 
economic operator for any of the following reasons:  
(i) the aim of the procurement is the creation or acquisition of a unique work of art or artistic performance;  
(ii) competition is absent for technical reasons;  
(iii) the protection of exclusive rights, including intellectual property rights;  
The exceptions set out in points (ii) and (iii) shall only apply when no reasonable alternative or substitute 
exists and the absence of competition is not the result of an artificial narrowing down of the parameters of 
the procurement’.  
727
 See, for example, case C-57/94, para 24; case C-394/02, para 34; case C-385/02 (no.85 above); joined 
cases C-20/01 and C-28/01 Commission v Federal Republic of Germany [2003] ECR I-3609;  
728
  The  same  circumstance  is  provided  by  Directive  2004/18/EC  and  Directive  2014/24/EU  (see 
respectively articles 31/1 (c) and 32/2 (c). 
729
 See case C-107/92 Commission v Italian Republic [1993] ECR I-4655, para12. 
730
  According  to  the  Monitoring  Report  of  PPA  for  the  year  2014,  the  main  finding  on  the  use  of  the 
negotiated  procedure  without  a  prior  publication  of  a  notice,  by  contracting  authorities,  was  that  even 
though  the  actual  situation  had  become  extremely  urgent,  the  contracting  authority  fail  to  prove  that  the 
situation is unforeseeable (see PPA’Annual Report for the year 2014, available at www.app.gov.al) . 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system