Монография Москва  2012 удк

Часть третья


ВЫСТУПЛЕНИЯ И ПУБЛИКАЦИИ


В своих публикациях и выступлениях профессор Клочков В.В. отстаивал позицию о недопустимости разрушения сложившейся централизованной системы прокуратуры и «двойного подчинения» органов прокуратуры, обосновывал ошибочность предложений относительно объединения прокуратуры с министерством юстиции, приравнивая такой шаг к ликвидации прокуратуры как самостоятельного государственного органа, как не только отход от идеи Петра 1, сформулированной специально для условий реформируемой России, но и как глубоко ошибочной для условий резкого возрастания сложности функционирования резко возросшего числа хозяйствующих субъектов, их автономизации.
Наша история

24 ноября 1917 года правительственным декретом «О суде» была упразднена вся дореволюционная юридическая система. Причем надо отметить, прокуратура в отличие от судов, следствия, адвокатуры полностью ликвидировалась, а не заменялась новым советским учреждением того же предназначения. Таким образом, в этом вопросе на практике были реализованы марксистские идеи о государственном устройстве.

В.И. Ленин исповедовал концепцию Маркса и Энгельса о государстве. Главным в ней он считал такой постулат: победивший пролетариат не может использовать в своих классовых интересах старый государственный аппарат, поскольку он зиждился на «угнетательских, «неисправимо буржуазных» элементах.
И как вывод – прокуратура и суды должны быть заменены или, безусловно, ликвидированы. Суды, без которых ни одно государство функционировать не может, относились, очевидно, к «угнетательским» органам, подлежащим замене. Ликвидацию прокуратуры можно объяснить только одним: Ленин и Совнарком рассматривали ее в качестве «неисправимо буржуазного» института. Упразднили прокуратуру, которая в свое время была превращена в орган уголовного преследования и воспринималась как часть царского карательного аппарата.
Функции дореволюционной прокуратуры были возложены на иные органы. Надзор за расследованием преступлений и исполнением приговоров относился к компетенции вновь созданных судов. Более четырех лет продолжался интереснейший эксперимент по созданию института обвинителей в суде: вначале ими могли быть все граждане, затем – члены коллегии правозаступников при местных Советах (с 1920 года – при отделах юстиции), которые являлись должностными лицами. Эксперимент, прекращенный сразу же после восстановления прокуратуры, опроверг традиционные представления о незаменимости прокурора-обвинителя в состязательном судебном процессе.
Отвечая в 1922 году на вопрос, для решения каких задач возрождается прокуратура, нарком юстиции Н. Крыленко писал: «Прокуратура нам нужна, во-первых, как орган наблюдения за законностью, как блюститель закона, как око государственной власти». Придание первоочередного значения государственному обвинению отразило традиционный взгляд на прокуратуру как орган уголовного преследования.
В свое время предпринимались попытки представить советскую прокуратуру в качестве абсолютно уникального института, отвергалась преемственность в истории развития прокурорского надзора. На самом-то деле созданная в 1922 году прокуратура объединила функции до- и пореформенной российской прокуратуры. Определяя функции прокуратуры, «Положение о прокурорском надзоре» поставило на первое место осуществление ею от имени государства надзора за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций. Затем в Положении воспроизводилась по существу компетенция прокуратуры, ликвидированной в 1917 году: непосредственное наблюдение за деятельностью органов расследования преступлений и правильностью содержания заключенных под стражей, поддержание обвинения в суде.
Уже через 25 лет после судебной реформы 1864 года ставился вопрос о том, отвечает ли российским условиям возложение на прокурора функций уголовного преследования, включая государственное обвинение, а также надзора за законностью расследования. Прокурор Московской судебной палаты, будущий министр юстиции Н. Муравьев в связи с этим писал: «Не ослабит ли прокурора одно из двух качеств его должности, смотря по тому, где и как он действует, и не мешают ли они друг другу, не позволяя сосредоточиться ни на одном? Быть может, было бы полезнее разделить порезче, категоричнее, хотя бы даже между различными органами одного и того же учреждения, так, чтобы, объединенные сверху, они были специализированы внизу, одни как государственные обвинители, другие как орудия правительственного надзора».
«Положение о прокурорском надзоре» также возложило на прокуратуру несовместимые функции: надзора за производством дознания и предварительного следствия, дача указаний дознавателям и следователям по всем вопросам, связанным с расследованием, а также поддержание обвинения в суде по делам, расследованным под их надзором и руководством. В последующие годы полномочия прокурора по руководству следствием были расширены. Смешение функций уголовного преследования и надзора сохраняется и поныне. Проблема их разделения и обеспечения тем самым полной объективности прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, ждет еще своего разрешения.
Направленность законотворческой деятельности начала
20-х годов обычно связывают с потребностями новой экономической политики. Разумеется, ее невозможно было осуществлять в условиях разгула местничества и пренебрежения законами. Нэп, несомненно, потребовал создания соответствующих правовых актов и обеспечения их выполнения. Но суть проблемы не сводилась только к необходимости юридического обеспечения нэпа, она была органически связана с пересмотром Лениным концепции государства.
Ленин, как и Энгельс, видел образец пролетарского государства в Парижской коммуне. Жизнь показала, что Париж в России – это несоразмерно. Тем более что многие государственно-правовые идеи Коммуны не были осуществлены или не успели пройти проверку практикой. Попытка перенести их, как и другие положения концепции о сломе государственной машины, на российскую почву потерпела полную неудачу.
Коренной пересмотр Лениным «всей точки зрения нашей на социализм» привел его к отказу не только от военно-коммунистических методов государственной деятельности, но и от абстрактных, опровергнутых реальностью представлений о роли и судьбе государства. Существенно уточнялись ленинские взгляды на сроки отмирания государства, его сущность: на первый план все более выдвигались организаторская, хозяйственная и культурная государственная функции.
Особое значение Ленин уделял становлению и укреплению единой для всей страны законности, рассматривая ее как непременное условие развития государства и общества. Именно в обеспечении законности он видел первостепенный смысл создания прокуратуры с ее полномочиями в отношении местных и ведомственных советских органов, именно поэтому столь остро и бескомпромиссно выступал против ее «двойного» подчинения. При этом речь шла не только о борьбе с местничеством. Острейшая дискуссия развернулась по основополагающему вопросу – о месте прокуратуры в системе государственных органов, прокурорском надзоре. Подчинение прокуратуры губернским исполнительным комитетам, на чем настаивали многие, превратило бы ее в орган исполнительной власти, а это исключало возможность осуществления ею надзора за соблюдением законов самими исполкомами и иными государственными органами.
Победила ленинская концепция: прокуратура учреждалась в целях осуществления надзора за соблюдением законов в составе Народного комиссариата юстиции, но представляла собой совершенно обособленную систему, подотчетную в своей деятельности только высшему законодательному органу Федерации – Президиуму ВЦИК. Прокуратура РСФСР никогда не была органом исполнительной власти. И напрасно этого не учитывают те, кто предлагает сейчас, ссылаясь на историю, вернуть прокуратуру в состав Министерства юстиции.
Советская прокуратура восприняла от дореволюционной принципы единства и централизации. А это означает следующее. Любой прокурор в пределах своей компетенции действует не от своего, а от ее имени, имеет право на осуществление всех прокурорских полномочий; при исполнении своих обязанностей он может быть заменен другим прокурором; прокуратура неделима; нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим.
В своем организационном развитии прокуратура не избежала бюрократических извращений, присущих, впрочем, и другим государственным учреждениям. Централизация ее органов, безусловно, нужная для обеспечения единства законности, приобрела со временем чрезмерный характер. Ее аппараты без всякой на то необходимости подменяли подчиненных им прокуроров, пытались «объять необъятное» в контроле за производством на местах огромной массы конкретных дел. Это отрицательно сказывалось на выполнении центральными органами их собственных обязанностей по надзору за исполнением законов министерствами и ведомствами, подавляло инициативу и снижало ответственность нижестоящих прокуроров.
Постепенно на прокуратуру возлагалось все больше функций, несовместимых с ее единственной конституционной функцией – осуществления высшего надзора за исполнением законов. В 1928 году следственный аппарат был передан в полное подчинение прокуратуре, чем, собственно, и завершилось ее окончательное превращение в орган уголовного преследования. По закону о Прокуратуре СССР 1979 г. к ее компетенции помимо основных полномочий были также отнесены борьба с нарушениями законов об охране социалистической собственности, с преступностью и иными правонарушениями; расследование преступлений, привлечение к уголовной ответственности лиц, их совершивших; разработка совместно с другими государственными органами мер предупреждения преступлений и иных правонарушений; координация деятельности правоохранительных органов; участие в совершенствовании законодательства и пропаганде советских законов.
Создалось парадоксальное положение: прокуратура должна была осуществлять надзор за исполнением законов в деятельности, в которой она участвовала или которую сама непосредственно осуществляла, т. е. надзирать за собой. Это отнюдь не способствовало эффективному выполнению органами прокуратуры их главной конституционной функции. Закон о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г. внес большой, но пока не решающий вклад в ее освобождение от не свойственных ей обязанностей.
Этим же законом отменен надзор за исполнением законов гражданами, а к первоочередным задачам прокуратуры отнесено обеспечение их прав и свобод. Следует подчеркнуть, что хотя это и не предусматривалось довоенным законодательством, но изначально выполнялось российской прокуратурой.
Уже в начале 1923 года циркуляр прокурора РСФСР потребовал так проводить повседневную работу, чтобы «каждый трудящийся страны знал и понял, что именно в лице прокурора он всегда имеет первого и самого близкого защитника и охранителя его интересов». И это указание повсеместно выполнялось. Прокуратура стала государственным институтом, в который люди наиболее часто обращались за защитой своих прав.
Особую роль в правовой защите граждан играли трудовые прокуратуры, которые в 1924 году были созданы в двадцати российских губерниях с наиболее развитой промышленностью. Они осуществляли надзор за исполнением законов о труде любыми нанимателями рабочей силы, за законностью деятельности инспекций труда, других государственных органов. Их сотрудники вносили в суды иски в пользу граждан, потерпевших от нарушений трудовых прав, опротестовывали необоснованные решения об увольнении и иные правовые акты, незаконно ограничивающие эти права, возбуждали уголовное преследование против злостных нарушителей трудового законодательства, приносили протесты на неправомерные судебные решения. Работа трудовых прокуратур очень высоко оценивалась населением. VI Съезд профсоюзов СССР пришел к выводу, что деятельность этих органов себя полностью оправдала.
Говоря о правозащитной деятельности прокуратуры, нельзя не отметить роль ее следственного аппарата. Многие поколения его работников самоотверженно стояли на страже чести, достоинства, имущества, здоровья и жизни советских граждан. Ни в коей мере не могу согласиться с теми, кто пытается сейчас лишить прокуратуру права опротестовывать незаконные приговоры и судебные решения по определенным категориям дел.
Многолетняя практика доказала, что именно таким путем прокуратура, ничуть не ущемляя прерогативы суда, способствовала и способствует отмене многих неправосудных судебных актов, восстановлению нарушенных прав как потерпевших от преступлений и других правонарушений, так и лиц, незаконно привлеченных к уголовной ответственности.
Никто не вправе ослаблять юридическую защиту граждан, надежным эффективным средством которой является и прокурорский надзор.