"impact of european union public procurement legislation on the albanian public procurement system" republika e shqip

 

 
The  new  approach  proposed  by  the  Directive  on  award  criteria,  especially 
regarding  life-cycle  costing  (LCC),  might  be  very  helpful  to  the  Albanian 
procurement  system,  but  except  for  the  necessary  changes  in  the  legal 
framework, two key actions should be undertaken for this purpose; the approval 
of  a  methodology  based  on  international  experience  and  the  education  of 
procurement officials and auditing officials in this regard.    
The Albanian procurement rules generally comply with the relevant Directive (s) rules on 
defining  the  award  criteria.  They  provide  as  well  for  two  types  of  award  criteria;  the 
lowest price and the most economically advantageous tender (MEAT). Even the context 
of applying such criteria is the same, despite the fact that Albania is not an EU member. 
However,  there  are  still  some  differences,  which  reflect  the  environment  where  PPL  is 
applied.  The  environment  impact  is  clearly  reflected  by  the  fact  that,  in  practice  more 
than  90%  of  the  contracting  authorities  use  the  lowest  price  criterion.  MEAT  is 
mandatorily  used  only  in  case  of  consultancy  services  procedures.  This  situation  is 
explained  by  the  low  level  of  professionalism  and  “fear  of  discretion”  in  the  public 
procurement system in Albania. To promote the use of MEAT, the PPL, differently from 
the  Directive,  has  even  provided  for  some  conditions  when  CA  are  allowed  to  use  the 
lowest price. Along the same line come also the limitations of the PPL, not providing for 
the possibility of expressing  weightings of the criteria  by providing  for  a range with  an 
appropriate maximum  spread, and for the possibility of indicating in  the contract  notice 
or  contract  documents  or,  in  the  case  of  a  competitive  dialogue,  in  the  descriptive 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
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document,  the  criteria  in  descending  order  of  importance,  where,  in  the  opinion  of  the 
contracting authority, weighting is not possible for demonstrable reasons.  
 
However,  considering  the  fact  that  new  Directive  introduces  a  number  of  significant 
changes with regard to contract award criteria on one hand and considering the fact that 
the  practice  in  the  Albanian  procurement  system  has  showed  that  MEAT  criterion  is 
rarely  used  by  the  contracting  authorities  and  this  is  explained  with  the  low  level  of 
professionalism and “fear of discretion”, on the other hand, it should be admitted that it 
will  be  very  difficult  to  effectively  implement  in  the  Albanian  procurement  regime  the 
new  approach  proposed  by  the  Directive  especially  regarding  life-cycle  costing  (LCC). 
As  such  the  new  approach  proposed  by  the  Directive  might  be  very  helpful,  but  except 
for the necessary changes in the legal framework, two key actions should be undertaken 
for  this  purpose  (to  implement  MEAT  and  LCC  in  the  procurement  procedures);  the 
approval  of  a  methodology  based  on  international  experience  and  the  education  of  the 
procurement officials and auditing officials in this regard.    
 

 
The  transposition  of  the  relevant  directive’s  provisions  on  procurement 
procedures  should  be  done,  considering  both,  the  Directive’s  perspective  and 
Albanian  context  as  well.  Aiming  at  their  effective  implementation,  EU  rules 
should not only be transposed into the PPL, but first they should be adapted to 
the national context, especially when speaking for optional changes.  
Procurement  procedures  are  the  life  and  soul  of  public  procurement  regulations. 
Contracting  authorities  should  make  use  of  all  possible  means  at  their  disposal  under 
national law in order to choose the most appropriate procedure, which on the other hand 
will  help  them  to  achieve  the  objectives  of  the  procurement  process.  Procurement 
procedures in broad terms may be categorized as standard procedures, special procedures 
and  exceptional  procedures.  Procedures  may  be  characterized  as  standard  when  the 
contracting  authority  can  use  them  in  any  circumstances  and  for  any  type  of  contract 
covered by the Directive. By contrast, procedures have a special nature when they can be 
chosen  only  according  to  specific  grounds  for  use.  Finally,  procedures  are  deemed 
exceptional when they function as a final alternative enabling a contract award when all 
else fails. 
Generally speaking, the procurement procedures and procurement tools, provided by the 
Albanian PPL, are in  compliance with  the relevant  provisions  of the Directive 2004/18.  
However,  in  some  cases,  PPL  provisions  are  adapted  to  the  national  context.  This 
‘adaption’  aims  mainly  to  provide  stricter  rules  than  those  provided  by  the  relevant 
Directives. This is also evident by the fact that all procedural requirements set by PPL are 
equally  applicable  for  all  procurement  contracts,  despite  their  estimated  value.  This 
stricter approach of the PPL is justified with the ‘fear’ of the misuse of the law to narrow 
the  competition  in  a  procurement  procedure.  Some  of  the  procurement  procedures  and 
procurement  tools  (such  as  competitive  dialogue,  dynamic  purchasing  system  and 
electronic auctions) are not provided at all in the PPL.  

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
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Considering  also  changes  that  the  new  Directive  brings  to  the  procurement  procedures, 
the  PPL  should  be  changed  in  this  regard,  as  well.  However,  the  transposition  of  the 
relevant  Directive’s  provisions  should  be  done,  considering  both,  the  Directive’s 
perspective  and  Albanian  context  as  well.  The  Directive’s  perspective  seems  to  be  the 
ground for the use of flexible procedures. It is not entirely clear from the wording of the 
substantive provision how flexible the new provision is intended to be. However, if you 
scrutinize the wording of the Recitals you get the impression that the grounds should be 
interpreted  in  an  extremely  flexible  manner.  Such  approach  of  the  Directive  might  be 
confusing  and  will  be  reflected  directly  at  the  national  approach.  Considering  the  past 
experience  with  this  approach,  adding  here  and  the  ‘supposed  extreme  flexibility’  of 
these  procedures,  they  might  be  legally  speaking,  transposed  into  the  PPL,  but  it  is  not 
sure  if  they  will  really  be  implemented  in  practice.  As  such,  aiming  at  their  effective 
implementation, they should not only be transposed into the PPL, but first they should be 
adapted to the national context, especially when speaking for optional changes.  
 

 
The New Public Sector Directive aims to provide for more simplified and flexible 
public  procurement  regime.  The  Albanian  procurement  law,  while  considering 
the  implementation  of  new  directive,  should  consider  also  the  internal 
environment especially, for that type of provision suggesting more flexibility.   
One  of  the  main  objectives  of  the  revision  of  the  EU  public  procurement  regime 
including the new Public Procurement Directive 2014/24 has been the simplification and 
so-called  flexibilization  of  the  regime.  Thus,  this  Directive  provides  more  freedom  to 
public purchasers to negotiate (constraints on using the competitive negotiated procedure 
have been relaxed, so that this procedure is available for any requirements that go beyond 
“off  -  the  -  shelf”  purchasing).  The  new  rules  also  encourage  and  allow  preliminary 
market  consultation  between  buyers  and  suppliers,  which  should  facilitate  better 
specifications,  better  outcomes  and  shorter  procurement  times.  In  the  light  of 
flexibilization of the regime, the Directive provides as well for the possibility of assessing 
credentials of candidates and bidders through suppliers’ self-declarations, and where only 
the  winning  bidder  should  have  to  submit  various  certificates  and  documents  to  prove 
their status and also self-cleaning measures, for suppliers who have cleaned up their bad 
practices. 
Apart  for  the  flexible  approach,  generally  speaking,  Directive  2014/24/EU  provides  for 
mostly mandatory rules that have to be implemented by Member States. Many provisions 
that were optional under 2004 Directives became mandatory in accordance with the 2014 
Directives.  
This  new  approach  will  change  the  position  of  the  PPL  towards  the  Directive’s 
provisions.  Several  2004/18/EC  Directive  provisions,  which  up  to  today  are  not 
implemented and  justified with  the fact  that they were not  mandatory  even for  Member 
States, now should be implemented in the Albanian procurement law as well. However, 
the  implementation  of  the  Directive’s  provisions,  as  analyzed  above,  should  be  done 
considering also  the environment  and national  context  where they  will be implemented. 
The  national  context  should  be  considered  especially  for  that  type  of  provisions 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
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suggesting  more  flexibility.  The  increased  flexibility  might  be  misused  by  contracting 
authorities  to  discriminate  some  tenderers  and/or  favor  others.  Another  obvious 
disadvantage  closely  related  to  the  first  mentioned  is  that  increased  flexibility  to  some 
extent will scare off potential tenderers as they might fear that contracting authorities will 
take  advantage  of  the  increased  lack  of  transparency  by  discriminating  tenderers.  The 
same concern should be also about the possibility of technical dialogue prior to the start 
of the tender procedure. Such a dialogue can lead to a violation of the principle of equal 
treatment,  and  a  tenderer  that  has  been  involved  in  technical  dialogue  may,  or  in  some 
cases,  shall  be  excluded  as  a  consequence.  This  stems  from  the  fact  that  the  technical 
dialogue might have given these firms a clear advantage in the competition for the public 
contract  as  they  may  have  obtained  additional  information  concerning  the  contract  in 
question and an advantage in  time compared to  the competitors. The technical  dialogue 
also  implies  an  apparent  risk  of  distortion  of  competition  as  a  firm  can  seek  to 
influence/affect the elaboration of the tender specification and arrangement of the tender 
procedures  to  its  own  advantage.  Albanian  environment  is  still  too  fragile  for  such 
flexibility.  
 

 
National  context  and  internal  factors  are  very  important  factors  regarding  the 
approximation process. Such legislative interventions, to implement the relevant 
Directives  should  go  along  with  economic  and  social  changes,  as  public 
procurement  is  not  only  a  legal  process,  but  it  is  also  an  economic  and  social 
process.  
Another  aspect  which  should  be  considered  along  the  integration  process  is  the  entire 
environment where this process takes place.  
The  precondition  for  Albania  in  this  sector  is  to  fully  approximate  its  legislation  in  a 
relatively  short  period  of  time,  meaning  that  in  such  short  period  of  time  the  Albanian 
public  procurement  system  should  move  from  a very infantile phase of some  years  ago 
toward a much consolidated phase the EU Member States are in nowadays. It is true that 
Albania has only to follow models which already exist in the EU, but it is also obvious 
that only the fully approximation of the legislation does not mean the accomplishment of 
the process. The final objective is to make the legislation applicable. Making the public 
procurement legislation applicable and realizing a fully functional procurement system in 
line  with  EU  standards,  does  not  mean  only  harmonization  with  the  respective  EU 
Directives, but it is necessary to harmonize this legislation with other legal framework in 
Albania. Otherwise it will not be workable.  
As  discussed  above,  internal  factors  are  very  important  as  well.  Such  legislative 
interventions should go along with economic and social changes, as public procurement 
is not only a legal process, but it is also an economic and social process.  At the end of 
the day, PPL is a national law, and a national law will be “shaped” also by the concrete 
context and environment where it is applied.  

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
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
 
Some  of  the  Directive’s  provisions  are  strictly  related  to  the  fact  of  the  state 
subject  to  them  is  an  EU  Member  State  and  some  of  them  are  optional  for 
Member States themselves.  
As discussed and analyzed in several situations above, some of Directive’s provisions are 
applicable  only  to  Member  States,  which  is  quite  loyal  considering  the  fact  that 
Directives aim to regulate public procurement within EU. If we recall the example of the 
case  of  application  of  the  Common  Procurement  Vocabulary  (CPV),  in  Albania,  this 
coding  system  might  not  be  directly  implemented  and  applicable  in  Albania,  as  of  the 
date of Albania’s accession to the EU, since CPV is adopted as such by means of an EU 
regulation. 
Another  example  of  this  situation  comprises  implementation  of  the  Prior  Information 
Notice (PIN). The Albanian PPL does not foresee such an instrument. Seen in the context 
of  the  obligation  and  commitments  undertaken  with  the  SAA,  it  will  not  be  the  case  of 
‘non-approximation’ as this is optional even for Member States. On the other hand, if it 
will be the case that Albanian law will provide for such mechanism anyway (even though 
it  is  not  obligatory),  in  practice  it  will  not  be  possible  to  implement  it,  because  it  is 
required that the notice itself, or the fact of publication of this notice on the buyer profile, 
should be published in any case, by the Publications Office of the EU. As such, it seems 
that this mechanism is meant  only  for states  which are directly subject  to  the Directive, 
and there is no meaning to require a non-Member State to introduce such a mechanism in 
its national procurement law, because the required objective will not be achieved.  
 

 
The  EU  Public  Sector  Procurement  Directive(s)  and  Albanian  Public 
Procurement  Law  have  different  natures  and  different  objectives  (for  the  time 
being).  
The  Albanian  PPL  is  a  national  law  which  aims  to  regulate  the  public  procurement 
system in the country. The respective EU Directives are supranational laws, which aim to 
regulate  the  public  procurement  system  within  the  EU,  instructing  Member  States  to 
implement (in whatever way is required) certain Union policies within a fixed timetable. 
From this different nature of both acts induces the differences in their objectives.  
From  its  origins,  one  of  the  main  objectives  of  the  EU  has  been  to  create  a  common 
market that eliminates barriers to trade in goods and services between EU Member States. 
Creating  a  common  procurement  market  means  removing  all  barriers  to  trade  arising 
from  the  procurement  context.  Practically  the  aim  of  the  Procurement  Directives  is  to 
create  an  internal  market  where  there  is  a  free  movement  of  goods  and  services  and 
effective competition for public contracts. This aim is clearly expressed at the preamble 
of  both  procurement  Directives.  This  aim  of  the  procurement  directives  to  create  an 
internal market has also been stated by the Court of Justice in several cases. On the other 
hand, the PPL calls for the principle of competition in those same situations as Directive 
does.  However  referring  to  the  objective  and  scope  of  the  PPL,  it  is  obvious  that  the 
function of this principle is to support the efficiency of the procurement system and this 
is understandable considering the fact that PPL is a national law. 
 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
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
 
One  of  the  key  aspects  which  should  be  taken  into  consideration  along  the 
integration  process  is  that  despite  the  fact  that  requirement  and  commitment 
from  both  sides  is  for  fully  approximation  of  the  legislation  on  the  public 
procurement  sector,  at  the  end  it  is  only  approximation,  and  not  a  copy  of  the 
respective Directives.  
The analysis of the EU Directives’  contents demonstrates that the respective Directives 
not only are directly addressed to the EU Member States, but show also that they are not 
binding one hundred percent even for these countries. On the other hand, according to the 
commitments  and  obligations  of  SAA  Albania  is  required  and  committed  to  fully 
approximate  the  Albanian  procurement  legislation  with  respective  EU  Directives  as  a 
preliminary step to join the EU.      
Analyzing  the  expression  “full  approximation  with  EU  Directives”,  which  lies  in  the 
foundations of the integration process, it is very important to understand and interpret in 
the right way these two words; “full” and “approximation”. Their understanding should 
not  be  done  separately  to  each  other.  It  is  true  that  requirement  and  commitment  from 
both  sides  is  for  full  approximation  of  the  legislation  on  the  public  procurement  sector, 
but  at  the end it is  only  approximation,  and not  a copy of the  respective  Directives. To 
this  respects,  this  is  one  of  the  key  aspects  which  should  be  taken  into  consideration 
along  the  integration  process.  The  approximation  and/or  adaptation  theory  is  not  valid 
only for countries like Albania, which aspire to become EU Member, but also for the EU 
Member  States  themselves.  This  approach  of  transposition  of  EU  Directives  into  the 
national  legislation  of  the  Member  States,  is  affirmed  clearly  by  the  ECJ,  which  has 
stated that “…is not necessarily required that its provision be incorporated formally and 
verbatim in express, specific legislation, and that a general legal context may, depending 
on the content of the directive, be adequate for the purpose, provided that it does indeed 
guarantee  the  full  application  of  the  directive  in  a  sufficiently  clear  and  precise 
manner…”
1034
.    
Having  analyzed  all  above  the  approximation  process,  at  the  end  it  can  be  stated  with 
certainty  that  in  the  public  procurement  sector  Albania  has  made  great  progress  toward 
the approximation with  the acquis
1035
.  It  is  important  however, to  keep in  mind that the 
                                       
1034
 See Court of Justice Case C-433/93, Commission v Germany, paragraph 18.     
1035
 According to the National Plan for European Integration 2015-2020 “The current public procurement 
law  is  partially  approximated  with  relevant  EU  legislation.  Although  some  provisions  have  been  fully  or 
partially aligned, further legislative work is needed to the full approximation in the field, as specified in the 
MSA.  At  the  beginning  of  2014  they  were  approved  new  EU  directives  on  public  procurement,  and  the 
Albanian  legislation  in  this  area  should  be  subject  to  the  necessary  changes  to  ensure  alignment  with  the 
following  Directives”. 
See  further 
Chapter  5  “Public  Procurement”,  in  the  National  Plan  for  European 
Integration  2015-2020,  pg.  158-159.  Available  at 
http://www.integrimi.gov.al/al/dokumenta/dokumente-
strategjike/plani-kombetar-per-integrimin-evropian&page=1
, retrieved December 20, 2014. 
The same position is held also by SIGMA “Public Administration Reform assessment of Albania”, 2014 
when providing that  “The  PPL is compatible, but not compliant,  with the  acquis  on public procurement. 
The  legal  framework  reflects  the  fundamental  EU  Treaty  principles  in  terms  of  transparency,  equal 
treatment  and  non-discrimination.  The  procedural  focus  is  designed  to  primarily  ensure  the  fairness, 

Impact of European Union public procurement legislation  
on the Albanian public procurement system  
2015 
 
 
272 
 
approximation  process  is  not  a  process  of  “translation”  of  Directives  into  the  national 
legislation,  but  it  should  be  focused  on  finding  the  appropriate  mechanism  of  realizing 
the  full  effectiveness  of  EU  rules  and  normally  achieving  the  main  objective  of  public 
procurement rules, as is the efficiency, or value for money, in a given context.  
 
6.2 Recommendations  
 
Following  the  final  conclusions  of  this  thesis,  aiming  at  an  effective  approximation 
process, I will recommend as follows: 
 

 
A clear understanding of expression “full approximation” of both parties
1036
 
Both  parties;  the EU and Albania, should ‘agree’ on what  should be understood by the 
expression  “full  approximation”,  in  light  of  the  integration  process  and  to  what  extend 
the Directive’s provisions should be implemented as such, in the Albanian procurement 
legislation. This clarification should be conducted, to avoid misinterpretations during the 
integration process and to avoid different expectations of both sides; 
 
