Монография Москва  2012 удк

Задачей прокуратуры является постоянное непосредственное наблюдение за тем, чтобы правовые акты соответствовали: 1) законам; 2) правам и свободам граждан. Это относится ко всем направлениям прокурорского надзора.
Механизм обеспечения законности деятельности и правовых актов государственных органов, относящихся к разным властям на федеральном и региональном уровнях включает контроль как внутрисистемный, так и внешний по отношению к каждой из их систем. Ни одна система, состоящая из органов разного уровня (имеющая иерархический характер), не в состоянии оптимально функционировать, органически взаимодействовать с другими системами при наличии лишь системного контроля: контроля вышестоящего органа над нижестоящим. Лишь внесистемный контроль, имеющий соответствующую иерархическую структуру, способен осуществлять постоянное наблюдение за исполнением законов органами каждого уровня подконтрольной системы и системой в целом. Такой надзор обеспечивает достижение поставленных перед ним целей лишь при условии, что он сочетает контроль «сверху» (присущими каждой системе методами и средствами) и контроль непосредственно на каждом уровне системы («горизонтальный контроль» – одна из основных примет гражданского общества, правового государства).
Вторая форма контроля, имеющая характер постоянного наблюдения, недоступна для вышестоящих органов системы и может осуществляться только органами, не входящими в данную систему. Это относится и к представительным, и к судебным органам, а не только к органам исполнительной власти. Контроль за исполнением законов гражданами, предпринимателями, владеющими всеми видами собственности, контроль за исполнением отдельных видов правовых норм (санитарно-эпидемиологических, противопожарных, таможенных и др.) относится к компетенции общих и специальных надзорных и контролирующих органов исполнительной власти.
Надзор за соответствием законам деятельности и актов последних, органов представительной власти и местного самоуправления, соответствующих должностных лиц, судебных актов не может осуществляться органами исполнительной власти и относится к высшему государственному контролю за исполнением закона. Его осуществление – прерогатива органа (органов) высшей государственной власти, который (которые) может осуществлять его как непосредственно, так и при помощи специально созданных структур. К таким структурам в России относилась и относится прежде всего единая централизованная система органов прокуратуры.
Имеется и будет еще долго сохраняться социальная потребность в контроле за исполнением законов государственными органами и должностными лицами, организациями, общественными объединениями в надзоре за соответствием законам подзаконных актов. Отсутствие прокурорского надзора в этих сферах сведет на нет контрольную функцию высших органов государственной власти или же потребует создания новых надзорных учреждений, заменяющих прокуратуру. Во что это обойдется государству и обществу? Никто еще убедительно не доказал ненужность прокурорского надзора за исполнением законов в уголовном и гражданском процессе, в иных сферах правовых отношений. Если об этом и говорят некоторые ученые и практики, то доказательства подменяются эмоциями, неаргументированными утверждениями, а то и не соответствующими действительности историческими экскурсами.
Функции прокуратуры являются частью общегосударственных функций. Их специфика – не в незаменяемости. В принципе заменить их можно, но улучшится ли от этого выполнение общегосударственных функций или ухудшится? Во что обойдется замена? Зачем заменять? Функцию надзора, как он исторически сложился и действует (как основная форма высшего государственного контроля) никто из существующих органов не выполняет. Ее может выполнять только система, независимая от региональных органов власти органов местного самоуправления, ведомств. Заменить систему прокурорского надзора значит создать взамен такую же, то есть изменить название, растерять квалифицированные кадры, ослабить выполнение общегосударственной функции обеспечения исполнения и стабильности права.
Осуществляя реформирование прокуратуры, необходимо учитывать, что ее деятельность, особенно сейчас, не ограничивается надзором за исполнением законов.