Монография Москва  2012 удк

Суд без надзора?¹


1. Трактат на 100 страниц. Наше общество заждалось реформирования действующей судебной системы. Вроде к тому идет, да вот беда – отсутствует пока системная концепция государственно-правовой реформы в целом. Тем более похвальной представляется попытка группы ученых и практиков-юристов разработать в этих условиях «Концепцию судебной реформы в РСФСР». При внимательном анализе заметна односторонность поступающих предложений. Профессиональная подготовка авторов концепции, возможно, предопределила ее содержание:
явно преувеличено значение уголовно-процессуальных преобразований в ущерб другим направлениям судебной реформы. Провозглашается «примат процессуального права над материальным» (?) Кардинальные изменения процесса, особенно уголовного, рассматриваются как первоочередные и первостепенные.
По существу, документ посвящен деятельности правоохранительных органов в уголовном процессе, уголовному судопроизводству и судоустройству.
Не нужно доказывать необходимость реформирования гражданского и арбитражного судопроизводства в обществе, переходящем к рыночной экономике. Оно не менее, если не более, важно, чем изменения в уголовном процессе. Однако в стостраничном тексте преобразованиям в этих отраслях правосудия уделено менее трех страниц, причем суждения носят самый общий, т.е. поверхностный характер. Полное равнодушие проявили авторы в отношении к так называемой административной юстиции. Ей уделено всего несколько строк, в которых речь идет о рассмотрении судами жалоб только граждан и лишь на неправомерные действия и решения должностных лиц.
Между тем еще союзными законами («О предприятиях в СССР», «О внесении изменений и дополнений в Закон СССР
«О кооперации в СССР» и др.) предусмотрено рассмотрение судами споров о соответствии закону нормативных правовых актов государственных органов. Разрешение таких споров действительно поднимает судебную власть на надлежащий уровень, повышает ее роль в механизме взаимодействия властей по обеспечению законности. Вывод отсюда только один: необходима глубокая концептуальная разработка вопросов организации и деятельности системы административной юстиции, процедуры разбирательства указанных споров.
В Концепции рассмотрены и вопросы прокурорского надзора. Авторы подчеркивают, что их предложения о реформировании прокуратуры продиктованы исключительно интересами судебной реформы, что «не позволяет претендовать на всеобъемлющий характер высказываемых в этой части идей». Однако их безапелляционные суждения относятся не только к судопроизводству, но и к прокурорскому надзору во внесудебных сферах правовых отношений (общему надзору). Закон о прокуратуре они отнесли к «пакету нормативных актов о судебной реформе», тогда как он регулирует деятельность самостоятельного государственного института, далеко выходящую за пределы функционирования судебной системы.
В Концепции предлагается существенно ограничить общенадзорные полномочия прокуроров и выражено крайне отрицательное отношение к их общенадзорной деятельности в целом. Общий надзор прокуратуры определяется как «державное орудие принуждения в условиях отсутствия материальной заинтересованности производителя и неразвитости гражданского общества»(?), «внеэкономическое вынуждение». Столь оригинальная и более чем спорная трактовка прокурорского надзора ничем не обосновывается, да и не может, в силу ее ошибочного обоснования. Она совершенно не учитывает, что общий надзор прокуратуры – это, прежде всего, надзор за исполнением законов государственными органами, имеющий своей целью обеспечение прав граждан, предприятий, учреждений и организаций. Без доказательств, без каких-либо аргументов авторы концепции утверждают, что отмирание общенадзорной функции прокуратуры не повлияет на состояние законности в стране.
Авторы напоминают, что «Петр I учредил должность фискала, а Екатерина II заменила их прокурорами». Те и другие «следили за соблюдением государственных интересов при собирании налогов и податей, за благочинием должностных лиц и доносили о замеченных нарушениях... Судебная реформа 1864 года существенно изменила институт прокуратуры, оставив за прокурорами лишь функцию поддержания государственного обвинения в суде... Этот разумный порядок, не свойственный полицейскому государству, – продолжают авторы концепции, – был ликвидирован в 1917 году Октябрьской революцией». Из такой поверхностной трактовки истории следует, что надзор за исполнением законов, свойственных якобы только полицейскому надзору. Российская прокуратура лишь с 1922 года стала в чем-то похожей на декларацию авторов.
Между тем общеизвестно, что российская прокуратура была учреждена в 1722 году Петром I, что главной функцией дореформенной прокуратуры был надзор за законностью действий и актов всех государственных органов в центре и на местах. Судебная реформа 1864 года превратила прокуратуру в орган уголовного преследования, но не ограничивала ее полномочия поддержанием обвинения в суде. Высоко оценивая судебную реформу, А.Ф. Кони писал, что упразднение ею прокурорского надзора «за ходом несудебных дел следует признать большою ошибкою составителей Судебных уставов. Совершенное изменение в характере деятельности прокурора, придавая ему «обвинительную обособленность», быть может, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но противоречило условиям нашей административной жизни. В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса...». Ликвидация общего надзора прокуратуры существенно ослабила противодействие центральной власти местничеству, борьбу с поборами и взяточничеством, беззаконием и бюрократизмом. Отрицательное отношение к прокурорскому надзору, выраженное в концепции, закреплено авторами в «Пояснительной записке к проекту Конституции Российской Федерации». По мнению авторов записки, прокуратура вообще не должна заниматься общим надзором. Она не будет также надзирать за следствием. «Прокуратура, – записано в записке, опубликованной в октябре 1991 года, – освобожденная от несвойственных ей функций, станет главным образом органом обвинительной власти... Ее дело – только поддержание государственного обвинения в суде».
Ограничение компетенции прокуратуры обосновывали тем, что соединение функции расследования, надзора за ним, общего надзора и поддержания государственного обвинения «в руках единой централизованной прокуратуры осуществлено в 30-е годы с известной целью». Поверхностность и легковесность аргументации поражают. Уместно напомнить, что предварительное следствие было передано в единую централизованную российскую прокуратуру в 1928 году, а три другие указанные функции она осуществляла с момента своего создания в 1922 году. Поверхностный подход к серьезному вопросу, демонстрируемый авторами Концепции, поражает.