Монография Москва  2012 удк

3. Снова спешим. Менее откровенной попыткой превратить прокуратуру в учреждение исполнительной власти является предложение ограничить ее функции уголовным преследованием. В докладе Председателя Верховного Совета РФ Руслана Хасбулатова на VI Съезде народных депутатов о проекте Конституции Российской Федерации говорилось: «Прокуратура, освобожденная от не свойственных ей в правовом государстве функций надзора за всем и вся, станет главным образом органом уголовного преследования, поддерживающим обвинение в суде». Нужен или не нужен будет прокурорский надзор в правовом государстве – жизнь покажет, и мы уверены в том, что именно она покажет. Пока же она, историей многих стран, со всей убедительностью доказывает, что построение правового государства – длительный процесс. Правовое государство отличается от неправового прежде всего тем, что в нем господствует законность, что законы неуклонно исполняются. Вряд ли можно добиться этого, отказавшись от прокурорского надзора, целью которого является обеспечение верховенства закона, неуклонного его соблюдения, единства и укрепления законности, прав и свобод граждан. Уголовное преследование, которое всегда являлось функцией исполнительной власти, может и должно осуществляться на основе этих же принципов (т.е. под надзором прокуратуры).
Прямое дело прокуратуры – надзор за исполнением законов органами уголовного преследования. Эффективности надзора и уголовного преследования, возможно, будет способствовать изъятие расследования из ведения прокуратуры и МВД, его сосредоточение в специальном государственном органе – Следственном комитете. Но вопрос этот нуждается в более тщательном обсуждении.
Мы, как всегда, спешим. Согласно параграфу 15 «Переходных положений» в проекте Конституции РФ функции надзора сохраняются за прокуратурой лишь до принятия нового Закона о прокуратуре. В соответствии же с § 1 «Переходных положений» такой закон должен быть принят в течение одного года после вступления в силу Конституции РФ.
Другими словами, если нормы проекта Основного закона, посвященные прокуратуре, не будут изменены, прокурорский надзор придется упразднить не позже, чем через год.
Проект Конституции не дает ответа на важнейший вопрос: при помощи каких государственных органов Верховный Совет Российской Федерации будет осуществлять возлагаемый на него контроль за исполнением законов? До сих пор основную роль в выполнении этой функции играет прокуратура.
Вместо специальной главы в действующей Конституции проект Основного закона отводит прокуратуре, причем совместно с федеральным следственным комитетом, 111-ю статью. Находится она в главе «Судебная власть». Остается гадать: означает это перевод прокуратуры и следственных органов в структуру судебной власти или просто им не нашлось места в других главах?
В первом случае необходимо учитывать, что прокуратуре в любом ее виде, даже с ограничением ее компетенции уголовным преследованием или только поддержанием обвинения в суде, нет места в структуре судебной власти (как и Следственному комитету, который может быть только органом власти исполнительной). Закон «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г. обоснованно устанавливает, что судебная власть в Российской Федерации принадлежит только судам в лице судей и что единственной функцией этой власти является осуществление правосудия (стр. 1). Наделение судов полномочиями по разрешению правовых споров о законности правовых актов и действий должностных лиц требует специального включения этой нормы в перечень функций правосудия.
Отнесение к понятию «правосудие» уголовного преследования в любой его форме – расследование преступлений, поддержание обвинения в суде и др. совершенно недопустимо. Величайшее достижение судебной реформы 1864 года – ликвидация инквизиционного процесса, отделение правосудия от обвинения. Отказ от этого достижения – ошибка, он несовместим с формированием правового государства. Российская прокуратура, в том числе пореформенная, никогда не подчинялась суду.
Но, если прокуратура в государстве, провозгласившем разделение властей, не есть самостоятельная власть и не должна входить в структуры исполнительной или судебной власти, следует рассмотреть ее взаимоотношения с властью законодательной.
Российская прокуратура возникла и функционировала в течение полутора веков как орган надзора за исполнением законов, осуществляемого от имени высшей государственной власти, от имени верховного законодателя, как орган высшего надзора законодательной власти за исполнением законов на территории России. Российская прокуратура, прокуратуры других союзных республик, прокуратура СССР не были органами ни исполнительной, ни судебной власти. Прокуроры РСФСР, других республик, Союза ССР назначались и освобождались от должности и были подотчетны только высшим представительным органам.
Таким образом, советская прокуратура с момента своего образования была по существу и в преобладающей мере специфическим учреждением законодательной власти. Ее специфика – в централизованной иерархической структуре, в подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим, в их полной независимости (по закону) от местных представительных органов.
Нужно ли изменять традиционное место прокуратуры в системе государственных органов? Еще никто не привел аргументов в пользу необходимости такого изменения. В проекте Конституции РФ сохраняются (хотя почему-то в «Переходных положениях») назначение и отзыв Генерального прокурора Верховным Советом РФ и его подотчетность Верховному Совету.