Учебное пособие подготовлено при поддержке фонда Джона Д. и Кэтрин Т

Контекст расцвета социального менеджмента 
Управление приютами, работными домами, больницами и школами 
осуществлялось и много лет назад. Исследование принципов управления 
такими учреждения в истории представляет большой и самостоятельный 
научный интерес. Нас же интересует бурное развитие социального 
менеджмента в современном обществе, в условиях развитого социального 
государства (welfare state). Это развитие определяется экономическими 
условиями, культурными обстоятельствами, сформировавшимися в 
управленческой науке в 1990-х годах, а также неолиберальными 
реформами, которые вынесли на повестку дня идею рационализации 
ресурсов и управления в социальной сфере. Представление о менеджменте 
в сфере социальной политики и социальных услуг в рационалистской 
перспективе начинается для европейских стран и США вскоре после 
Второй мировой войны. Финансирование социальных программ здесь 
стало одной из крупнейших статей бюджета, поэтому вопрос об 
эффективности государственных организаций (как экономической, так и 
социальной) прочно вошел в повестку дня. Характерным для этого 
подхода было мнение, что достижение эффективности посредством 
интеграции работы отдельных людей – деятельность внеценностная и 
внеконтекстная, она может в равной степени характеризовать труд 

---

22
начальника цеха по сборке автомобилей, директора ресторана и дома 
престарелых. Возможно, это обстоятельство и легитимирует ситуацию в 
управлении 
социальными 
службами, 
где 
руководителями 
по 
преимуществу стали выходцы с партийно-хозяйственных и комсомольских 
должностей советского времени, однако негативные аспекты применения 
технократических или политических моделей к управлению социальной 
службой обесценивают все «плюсы» использования на этой работе 
«универсального менеджера». 
Институты социальной политики в послевоенной Британии были 
организованы на основе двух элементов: во-первых, бюрократическое 
администрирование, когда организации управляются набором правил, 
регуляций и процедур, которые, по крайней мере, теоретически были 
нацелены на достижение конформности и беспристрастности 
в 
предоставлении социальных услуг. Во-вторых, это управление социальной 
политикой зависело до некоторой степени от профессионализма или 
мнений экспертов. К 60-м гг. ХХ века эта система организации 
подверглась атаке с обеих сторон политического спектра. С левой стороны 
постоянные 
неравенства 
в 
социальном 
обеспечении 
привели 
к 
требованиям более демократических форм обеспечения. Марксисты 
сделали акцент на роли социальной политики в усилении классовых 
привилегий. 
Справа 
появление 
неолиберальной 
перспективы 
в 
консервативной партии привело к атаке на «законные права» бюрократов 
от социального обеспечения – особенно в кампаниях по расширению 
госфинансирования. Монопольный статус государства в организации 
соцполитики был назван причиной их изоляции от давления усилить 
экономичность и стать более соответствующими нуждам их потребителей.
Бюрократы 
были 
обозначены 
как 
активно 
враждебные 
людям,
прячущиеся за внеличностными правилами и отвергающие выбор, стро-
ящие бюрократические империи за счет обеспечения услуг и закрытые их 
монополистскими позициями от реального мира с его давлениями 
конкуренции. Профессионалы были обвинены в эгоистической мотивации, 
узурпации 
власти 
над 
потребителями 
с 
отрицанием 
выбора 
амбивалентным требованием, что «профессионалы знают лучше».
Неолиберальная критика социальной политики доминировала в 
рыночных реформах в Западной Европе и США в 1980-х гг. Одновременно 
с реструктуризацией социальной политики возникли новые установки для 
предоставления 
услуг. 
Учреждения 
социальной 
политики 
были 
приватизированы или открыты конкуренции и новым формам управления. 
Эти изменения оправдывались «экономичностью и эффективностью», 
расширением «свободы выбора». Важной чертой реформ социальной 
политики 80-х гг. было появление новых организационных форм, 
включающих усиленную роль управления, концептуализированную как 
рост нового публичного менеджмента или неоменеджериализм. Это во 

---

23
многом обусловило введение техник частного сектора в менеджмент 
госсектора в терминах экономии, эффективности и результативности. 
Социальный прогресс здесь видится в достижении континуального роста 
«производительности», и управление должно иметь свободу планировать, 
внедрять и измерять его ресурсы в любом виде, который кажется 
подходящим. Деятельность по образу и подобию бизнеса путем 
постоянной борьбы за все большую эффективность по расходам пришла на 
замену бюрократическому профессионализму. Профессионалам было 
отказано во влиянии на цели менеджмента их начальников.
Неоменеджериализм предстает как проект, который умаляет 
важность других этических ценностей: автономии, критичности, заботы, 
равенства, уважения и доверия – в пользу узко определенных 
экономических приоритетов. В нем нет места рефлексивности, только 
прагматизм 
и 
рациональность. 
Защитники 
неоменеджериализма 
высказывают целый ряд аргументов в его защиту: потребность улучшить 
экономическую эффективность организаций, избежать расходов и 
реагировать 
на 
потребности 
гибкого 
«глобального» 
рынка.
Положительный эффект состоял в том, что неоменеджерализм сократил 
привилегии 
профессиональной 
автономии, 
потребовал 
большей 
подотчетности от специалистов, оказывающих социальные услуги, 
позволил расширить возможности выбора пользователей услуг и повысить 
ценность 
профессионализации 
и 
стандарты 
квалификации 
среди 
работников. И хотя профессионализация традиционно предполагает 
разрыв между экспертами-специалистами и клиентами, в 1980-е годы это 
понятие было пересмотрено и стало ориентироваться в большей степени на 
активизацию ресурсов местных сообществ, а также на участие 
потребителей услуг в оценке их качества. В социальной работе произошел 
переход от патерналистской к партнерской модели. Эти изменения, в 
частности, 
выражаются 
в 
замене 
термина 
«клиент» 
понятиями 
«пользователь услуг», «потребитель услуг», «участник», «член группы 
поддержки». Этот процесс называют «тейлоризацией» профессиональной 
социальной работы и деятельности социальных служб, подразумевая 
тенденцию к увеличению роли технократических подходов в профессии. 
Как когда-то в промышленном научном менеджменте в начале ХХ в., 
«тейлоризм» в социальной работе теперь означает переход к выполнению 
функций на манер конвейера в ущерб эмоционально-коммуникативной 
стороне деятельности, но в пользу кодифицированного профессионального 
знания и поведения, основанного на четко предписанных правилах. 
Концепция социальной работы как деятельности на основе системы четко 
очерченных компетентностей предоставила менеджерам социальных 
служб 
возможность 
предъявлять 
инструментальные, 
технические 
требования к трудовому процессу и усиливать подотчетность работников 
за счет усиления регламентации деятельности в организациях.

---

24
В 1990-е годы, будучи социальным по конституции, в реальности 
российское государство стало перемещать ответственность за сохранение 
минимальных стандартов жизни на самих граждан. Кроме того, возникли 
острые 
социальные 
противоречия, 
связанные 
с 
углубляющимся 
социальным неравенством между отдельными регионами, метрополией и 
провинцией.
Поступление значительных средств от продажи естественных 
ресурсов и приближавшиеся в то время президентские выборы 
подталкивают политическую элиту к решениям, способным повлиять на 
повседневную жизнь миллионов простых россиян. Эти решения
впервые оформляются в публичной риторике как развитие эффективной 
социальной политики.
Эффективная система социальной помощи, дискуссия о которой 
получила 
развитие 
в 
процессе 
рационализации 
социального
обслуживания, находит выражение в практиках совершенствования 
технических стандартов (в том числе в отношении персонала, 
материальных ресурсов, денежных средств) и оценки результативности
с точки зрения потребителя (стандарты качества). Тезаурус современных 
социальных реформ пронизан терминологией неоменеджериализма: 
озабоченность измерительными оценочными процедурами, акцент на 
управлении качеством, повышении эффективности. Эти принципы, 
пришедшие 
из 
бизнес-мира, 
существенным 
образом 
меняют 
самоопределение и характер отношений в системе социального 
обслуживания.
Тенденция рационализации отчасти выразилась в формулировках 
приоритетов и ходе реализации Закона №122-ФЗ «О монетизации льгот». 
Другим аспектом этой деятельности, во многом противоречивой 
и по-разному проявляющейся на разных уровнях и в разных
регионах, является модернизация системы социального обслуживания.
Согласно Федеральному закону №195-ФЗ «Об основах социального 
обслуживания населения Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г., 
«социальное обслуживание должно соответствовать государственным 
стандартам, 
которые 
устанавливают 
основные 
требования 
к
объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания» 
(ст. 6). И хотя стандартизация услуг представителям муниципальной и 
региональной 
власти 
представляется 
неизбежной, 
начинают
утверждаться стандарты, в т.ч. перечни услуг и требования к
их качеству
1
, однако сам процесс внедрения стандартов и механизмы их 
соблюдения остаются не ясными.
1
ГОСТ Р 52143-2003 «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг», ГОСТ 
Р 52142-2003 «Социальное обслуживание населения. Качество социальных услуг. Общие положения». 
Проект Федерального закона «О минимальных государственных социальных стандартах» три года ждал 
своего принятия. 

---

25
Здесь 
мы 
рассматриваем 
развитие 
стандартизации 
и 
менеджериализацию социальных сервисов как часть общей политики 
рационализации, во многом обусловленной идеологией неолиберализма и 
либеральным режимом социального государства. 
В течение последних лет проводились неоднократные эксперименты 
в этой области, в том числе при поддержке международных фондов и 
экспертных сообществ, направленные на повышение эффективности 
социальных служб и их менеджериализацию. Так, в Саратовской области 
начинания такого рода в 2000-е гг. осуществляются по инициативе 
Института экономики города и DFID. Однако новые рационализированные 
стандарты нередко вступают во взаимодействие с уже сложившимися 
практиками оценки качества и эффективности социальных сервисов, 
системой реализации социальных услуг, мотивации персонала и методами 
управления, в том числе управления качеством социальных услуг. Эти 
практики складывались в течение советского и постсоветского времени в 
недрах институтов оказания надомной помощи, собесах, учреждениях 
здравоохранения и образования, в связи с чем является актуальным анализ 
латентных и явных стандартов качества, сложившихся спонтанно или под 
влиянием 
управленческих 
механизмов. 
Это 
позволит 
определить 
перспективы трансформации таких стандартов под влиянием идеологии 
рационализации и менеджериализации. В процессе рационализации 
социальной политики характер деятельности социальных работников в 
большей степени трансформируется в направлении моделей case