Учебное пособие с. Ю. Наумов, А. А. Подсумкова

Границы муниципального района устанавливаются с учетом двух факторов:
а) необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района;
б) необходимости создания условий для осуществления на всей территории муниципального района отдельных переданных государственных полномочий.
Следовательно, территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления. В этой связи на территории муниципального образования желательно наличие социальной и коммунальной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных государственных полномочий. Подобный критерий в качестве обязательного закреплен в некоторых законах субъектов Российской Федерации, например в Законе Алтайского края от 29 ноября 2001 г. "О территориальном устройстве Алтайского края".
Территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. Закон 2003 г. запрещает пересечение границ соответствующих территорий: границы населенного пункта не могут пересекать границы поселений, а границы поселений соответственно не могут пересекать границы муниципального района.
Таким образом, определение территории муниципальных образований строится на следующих общих подходах.
Во-первых, вся населенная территория Российской Федерации делится на муниципальные образования.
Во-вторых, в районе создается двухуровневая модель местного самоуправления.
В-третьих, при определении статуса и границ муниципального образования учитываются такие факторы, как численность и плотность населения, пешая и транспортная доступность, развитие инфраструктуры. Наличие муниципальной собственности (в отличие от Закона 1995 г.) не является обязательным условием для создания муниципального образования.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также определяет условия наделения городского поселения статусом городского округа. На него смогут претендовать только города, где есть "сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных государственных полномочий", т.е. в основном столицы субъектов Российской Федерации и крупнейшие районные центры.
Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации. По старому Закону все решения о статусе внутригородских муниципальных образований принимались исключительно представительным органом местного самоуправления в соответствии с интересами всего городского населения (которые могли быть выявлены в результате местного референдума, опросов, правотворческой инициативы жителей и т.п.). Никакой другой орган местного самоуправления или орган государственной власти не вправе был решать эти вопросы.
В соответствии с требованиями территориальной организации местного самоуправления, закрепленными в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2006 г. установили границы муниципальных образований и наделили муниципальные образования соответствующим статусом.
Причем в ходе реформы местного самоуправления была резко увеличена численность муниципальных образований, в первую очередь за счет вновь созданных муниципальных образований - городских и сельских поселений.
При этом следует отметить весьма бережное отношение к существовавшему административно-территориальному устройству субъектов Российской Федерации. Как правило, границы районов искусственно не перекраивались и тем самым сохранялись сложившиеся экономические и социальные связи, а также традиции населения.

4.2. Установление, изменение границ

муниципального образования

В отличие от предшествующего Закона Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит большее количество норм, регулирующих вопросы изменения границ муниципальных образований и их преобразование.

Закон 2003 г. расширяет перечень субъектов, которые вправе выступать с инициативой об изменении границ муниципального образования. Кроме традиционных субъектов: (а) населения муниципального образования; (б) органов местного самоуправления муниципального образования; (в) органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, - к ним также теперь относятся (г) федеральные органы государственной власти.
Предложения об изменении границ муниципального образования хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта Российской Федерации. В большинстве случаев вопрос об изменении границ муниципальных образований регулируется законами об административно-территориальном устройстве (например, Саратовская область). Встречаются также законы субъектов Российской Федерации о порядке образования, объединения и разделения муниципальных образований (Самарская область, Краснодарский край), о муниципальных образованиях (Владимирская область), об установлении границ муниципальных образований (Республика Башкортостан) и т.п.
Учет мнения населения соответствующих территорий при изменении границ муниципального образования должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов Российской Федерации конкретной формы - местного референдума.
Причем согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 12) инициатива населения об изменении границ муниципального образования должна реализоваться в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Соответственно, инициатива органов местного самоуправления и органов государственной власти об изменении границ муниципального образования должна оформляться решениями органов местного самоуправления и органов государственной власти.
Однако Закон 2003 г., как и Закон 1995 г., не определяет орган, полномочный принимать решение об изменении границ муниципального образования. В результате субъекты Российской Федерации будут продолжать самостоятельно решать данный вопрос. В большинстве законов субъектов Российской Федерации (например, Закон Белгородской области "О местном самоуправлении Белгородской области") закреплено, что границы муниципального образования, если они не совпадают с границами конкретных сельских и городских населенных пунктов, устанавливаются представительным органом государственной власти области с учетом мнения населения.
Таким образом, процесс изменения границ муниципального образования включает в себя, как правило, следующие этапы:
а) выдвижение инициативы об изменении границ муниципального образования;
б) выявление мнения населения;
в) проведение голосования;
г) принятие закона субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования;
д) внесение изменений в устав муниципального образования;
е) внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 12) закрепляет обязательность учета мнения населения по вопросам изменения границ муниципальных районов. Данное требование существовало и в старом Федеральном законе и в большинстве законов субъектов Российской Федерации. Например, закон Саратовской области "О местном самоуправлении в Саратовской области" закрепляет, что изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих населенных пунктов, статус которых изменяется. Однако прежнее законодательство не закрепляло конкретных форм выявления мнения населения. Новый Закон четко определяет, что в случае изменения границ муниципальных районов, влекущее переход населенных пунктов в состав других муниципальных районов, согласие населения должно быть выражено либо в форме голосования, либо на сходах граждан.
В данном случае также обязательно учитывать мнение представительных органов соответствующих муниципальных районов. Так, в соответствии с законодательством Свердловской области представительный орган местного самоуправления перед назначением голосования или схода граждан по вопросу изменения границ муниципального образования, независимо от того, кто выступил инициатором данного изменения, направляет в Палату представителей Законодательного Собрания и в правительство Свердловской области следующие документы:
а) решение представительного органа местного самоуправления, отражающее его мнение по вопросу об изменении границ муниципального образования;
б) пояснительную записку, в которой должны содержаться сведения о территориях, количестве городских и сельских населенных пунктов, наличии муниципальной собственности, источниках формирования бюджета, численности населения, основных социально-культурных объектах, промышленных предприятиях, строительных, транспортных, других организациях на территории муниципального образования;
в) выкопировку из схематической карты муниципального образования с указанием на ней возможных изменений.
На голосование жителей выносится один вопрос, например о возможности разделения муниципального образования на конкретные части.
Соответственно, в случае изменения границ поселений (влекущее переход населенных пунктов в другие поселения) также необходимо учитывать мнение населения, выраженного либо в форме голосования, либо на сходах граждан, а также мнение представительных органов соответствующих поселений.
В том случае, если изменение границ муниципальных районов и поселений не влечет переход населенных пунктов к территориям других муниципальных районов и поселений, проведение местного референдума, голосования жителей или схода граждан не требуется. Мнение население в таком случае выражает соответствующий представительный орган местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе инициировать процедуру изменения границ муниципальных образований только в том случае, если численность населения сельских населенных пунктов уменьшилась более чем на 50 процентов относительно установленных законом норм.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" четко определяет, что под преобразованием муниципальных образований понимается процесс, протекающий в следующих формах:
1) объединение двух или более муниципальных образований;
2) разделение муниципального образования на два или более, в том числе выделение территорий из двух или более муниципальных образований с целью их последующего объединения в одно новое муниципальное образование;
3) изменение статуса городского поселения в связи с наделением или лишением его статуса городского округа.
Территориальная организация местного самоуправления подвержена определенной динамике. Следует учитывать, что любое созданное муниципальное образование может быть в дальнейшем преобразовано или упразднено. В отличие от преобразования процесс упразднения муниципального образования предполагает утрату местным сообществом, на базе которого было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному осуществлению местного самоуправления. Создание, преобразование и упразднение муниципального образования непосредственно связано с процессом установления и изменения его границ.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 13) закрепляет перечень субъектов, которые могут выступать инициаторами преобразования муниципальных образований, относя к ним:
1) население муниципального образования;
2) органы местного самоуправления;
3) органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
4) федеральные органы государственной власти.
Предложения о преобразовании муниципальных образований хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта Российской Федерации. Учет мнения населения по данному вопросу должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов Российской Федерации конкретной формы - местного референдума.
В случае если объединение поселений не влечет изменения границ иных муниципальных образований, мнение населения выявляется путем голосования или схода граждан.
В случае если объединение муниципальных районов не влечет изменение границ иных муниципальных образований, мнение населения выражают представительные органы каждого из объединяемых муниципальных районов. Таким образом, не требуется проведения ни местного референдума, ни голосования жителей, ни схода граждан по вопросу преобразования муниципальных образований.
В случае разделения поселения на несколько поселений мнение населения выявляется путем голосования или схода граждан. Закон содержит отсылочную норму к статье, регламентирующей проведение голосования по вопросам преобразования муниципального образования.
В случае разделения муниципального района мнение населения выражает представительный орган муниципального района. По данному вопросу не требуется проведения форм прямого волеизъявления жителей муниципального образования.
Все муниципальные образования на территории Российской Федерации, в том числе и вновь созданные муниципальные образования, должны быть внесены в государственный реестр муниципальных образований. Порядок его ведения определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2005 г. N 350 "О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации". В частности, для внесения муниципального образования в реестр глава муниципального образования представляет в Министерство юстиции Российской Федерации следующие документы:
а) заявление о внесении муниципального образования в государственный реестр, подписанное главой муниципального образования;
б) официальный текст закона субъекта Российской Федерации об установлении границ муниципального образования и наделении его соответствующим статусом (городское или сельское поселение, городской округ, муниципальный район);
в) копия устава муниципального образования, официально опубликованного (обнародованного) после его государственной регистрации;
г) копия свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования.
Следует отметить, что процедура внесения муниципального образования в государственный реестр значительно упростилась. Так, в соответствии с предыдущим Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. N 65 "О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации" также требовалось предоставить следующие документы:
а) решение о создании муниципального образования или иной документ, подтверждающий осуществление местного самоуправления;
б) протокол избирательной комиссии о результатах муниципальных выборов;
в) пояснительная записка с указанием наименования муниципального образования, наименования административного центра, адреса, по которому располагаются органы местного самоуправления, состава поселений, входящих в муниципальное образование.
Внесение муниципального образования в государственный реестр подтверждается выдачей свидетельства установленного образца. Упраздненные муниципальные образования подлежат исключению из государственного реестра.
В случае изменения статуса городского поселения (наделение или лишение его статуса городского округа) мнение населения выявляется путем голосования. Причем голосование проводится раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района (из состава которого выделяется или в состав которого включается городское поселение). Закон четко определяет, что при отсутствии согласия населения изменение статуса городского поселения не допускается, а также закрепляет, что вопросы изменения статуса городского поселения должны регулироваться законами субъектов Российской Федерации.
В настоящее время в связи с проводимой реформой государственного и муниципального управления, а также финансово-экономическими преобразованиями проблема территорий муниципальных образований приобрела особую остроту. Сложность вопросов, возникающих в данной области и правовые пробелы, с которыми сталкиваются субъекты Российской Федерации, приводит к необходимости участия федерального законодателя в их решении. Поэтому Закон предпринимает попытку прямого регулирования территориального устройства, несмотря на то что Конституцией Российской Федерации данная сфера выведена за рамки компетенции Российской Федерации.
Изменение границ территорий муниципальных образований и их статуса повлекло за собой процесс перераспределения объектов муниципальной собственности и финансовых потоков местных бюджетов, а также реструктуризацию органов местного самоуправления.

Контрольные вопросы и задания

1. Что такое муниципальное образование?

2. Какие существуют виды муниципальных образований?
3. В чем нововведения Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в сфере территориальной организации местного самоуправления?
4. Какие принципы установления границ муниципальных образований закрепляет Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"?
5. Какие земли составляют территорию поселений?
6. Приведите варианты территориальной организации сельского поселения.
7. Какие субъекты вправе выступать с инициативой изменения границ и статуса муниципального образования?
8. Каковы этапы процесса изменения границ муниципального образования?
9. Какие процессы повлекло за собой изменение границ и статуса муниципальных образований?

Тесты