Green Capitals "in the Hearts and Minds of the People"

The study of EU urban governance 
In Europe, urbanisation covers an even greater share of the population compared to the 
global average, as 80% of its inhabitants live in urban areas (Gulsrud et al., 2014). European 
cities are also characterised by some specific issues, especially those related to 
deindustrialisation (Andersson, 2016; Mocca, 2019). After the 70s, European industry has 
started to be relocated in the rest of the world, and most of the cities that relied on it for their 
prosperity had to change their social structure to foster the skills required by the tertiary 
sector (Andersson, 2016; Mocca, 2019). As a consequence, European cities have started 
already in the 80s to engage in new forms of urban governance in order to requalify their 
economy and rebrand their former industrial image (Andersson, 2016). 
While these developments are common to other parts of the Global North, like North 
America, European cities have been found to be genuinely different from their American 
counterparts (Pierre, 2014). Most notably, they are embedded in a political system where, 
apart from non-state and State actors, they deal with a regional actor that has established as 
a key partner to obtain funds and cooperate for policy projects, i.e. the European Union 
(Verdonk, 2014; Pierre, 2014). Officially the European Union does not have specific urban 
competences delegated by its treaties (Verdonk, 2014). Its member states have long kept 
their cities out of European funding throughout the 70s and the 80s. In those years, though, 
the European Commission advocated for including cities in policymaking after noticing their 
importance for the implementation of many development policies (Verdonk, 2014). Thus, 
member states have opened EU funding to cities in the 80s and 90s, while avoiding to 
delegate urban competences to the Commission in the treaties (Verdonk, 2014). Despite 
that, the European Commission has managed to involve cities in various policies, including 
sustainable development and climate action, through “soft” rather than “hard” policy tools. 
“Soft” policy tools is a broad term for those political measures that are voluntary in 
participation and implementation for the political actors they are addressed to, as opposed to 
traditional state-enforced legislation (Terpan, 2015; Torfing et al., 2012). Some examples 
include non-binding urban agendas, transnational municipal networks (TMNs) and 
multi-stakeholders consultative partnerships (Bulkeley et al., 2003; Kern & Bulkeley, 2009; 
15 

---

Purkarthofer, 2019). Within European politics, such tools have represented the majority of 
policy instruments used by the Commission from the 2000s on, as EU members have been 
showing less acceptance for binding legislation (Dehousse, 2016). Soft tools have become a 
way for the Commission to coordinate even those policies where it lacks legislative 
competences (Tholoniat, 2010; Dehousse, 2016). In time, these instruments have proved to 
be able to move beyond non-bindingness, and enlarge the powers of the Commission in the 
fields where they were applied (Dehousse, 2016). The literature claims they are an essential 
first step in putting some themes that were not under EU competences into the European 
agenda, opening to hard legislation on the matter later on (Usui, 2007; Tholoniat, 2010; 
Dehousse, 2016). In some policy sectors, member states have eventually turned the soft 
policies proposed by the Commission into new competences, as in the case of EU budget 
policy (Dehousse, 2016). 
In the field of urban policy, some first steps in that direction have been made from the 90s 
on by informal meetings of European ministers, which have created a framework for 
European urban policy by issuing thematic non-binding declarations addressed to cities 
(Verdonk, 2014). Concerning sustainability, some notable examples include the Leipzig 
Charter in 2007 and the European Urban Agenda in 2016 (Zuidema & De Roo, 2009; 
Purkarthofer, 2019), which set up some standards for sustainable development in European 
urban areas. 
While the potential of soft tools for strengthening European integration has been assessed, 
further studies on their impact on urban policies have found that they are also increasingly 
interlinked with the new role of cities in sustainable development (Atkinson & Rossignolo, 
2008; Bulkeley et al., 2018; Pierre, 2019). In Europe, such a role is developing at the same 
time as European integration (Verdonk, 2014), and some authors even suggest that the two 
processes are now interlinked, leading to an urban form of Europeanization (Hamedinger & 
Wolffhardt, 2010; Bulkeley et al., 2018).
In European Studies, the link between the EU and cities has been explained through the 
concept of Multi-Level Governance (MLG), i.e. a “system of continuous negotiation among 
nested governments at several territorial tiers-supranational, national, regional and local- 
[...]distinctive of [...] the European Union” (Hooghe & Marks, 2003; p.234). This concept 
describes a state of contemporary European politics in which, owing to the transferring of 
powers from national states to local authorities, on one side, and to the EU on the other, 
decisions are now taken through continuous negotiation among territorial actors in a 
horizontal process rather than the traditional top-down way (Hooghe & Marks, 2003; 
16 

---

Bulkeley, 2005; Piattoni, 2009; Pierre, 2019). Power is managed through thematic 
case-by-case governance instruments that most authors put under the umbrella term 
“networks” (Piattoni, 2009). Among them, Transnational Municipal Networks (TMN) have 
been one of the central analysis objects. TMNs are networks of city administrations whose 
membership is voluntary, where decision-making is horizontal and each administration is 
responsible for the implementation of the decisions in its own city (Kern & Bulkeley, 2009). 
They differ considerably in size and the themes they deal with (Bansard et al., 2017). 
Eurocities, for instance, has hundreds of members and deals with urban development at 
large, while Climate Alliance deals explicitly with sustainable development and has 
thousands of members (Kern & Bulkeley, 2009; Hakelberg, 2014; Mocca, 2017).
From the 80s on, most soft policy tools included in European urban policy ended up 
creating thematic TMNs, most of which proved to be temporary (Swyngedouw, 2005; 
Verdonk, 2014; Pierre, 2019). Some parts of the literature consider TMNs one of the most 
promising arenas where cities can interact directly among each other to influence both the 
EU and national governments and play a key role in sustainable development (Bulkeley et 
al., 2003; Kern & Bulkeley, 2009; Pierre, 2019).
On the other side, the praxis of relying on TMNs as a governance approach has also faced 
some critiques. Unlike traditional state politics, governance creates an arena for 
decision-making where there is no transparency as to how the members are selected, who 
they are accountable to and how decisions are made (Swyngedouw, 2005; Usui, 2007). 
Although governance in general is usually regarded as enhancing democratic 
decision-making through direct participation, the main fear these critiques express is that the 
guarantees that traditional democratic politics offers are not assured in governance 
instruments such as networks, which might further marginalise those actors that already 
have a weaker voice in decision-making (Swyngedouw, 2005). TMNs, in particular, are 
criticised for being still a Western phenomenon involving a vast majority of small- to big-size 
cities from Europe and North America while including just some few major ones in 
developing countries (Bansard et al., 2017; Heikkinen et al., 2020). Even inside TMNs there 
are huge differences among members. Multiple studies highlight how most networks are 
characterised by a few pro-active members at their core and a significant number of 
members who are either following or inactive (Kern & Bulkeley, 2009; Hakelberg, 2014; 
Bansard et al., 2017; Heikkinen et al., 2020). The literature concludes then that TMNs are 
“networks of pioneers for pioneers” (Kern & Bulkeley, 2009; p.311). In other words, their 
governance structure represents and serves already existing actors and power dynamics 
17 

---

rather than reshaping them, which widens the gap between best-performing cities and others 
(Hakelberg, 2014; Bansard et al., 2017).
Some critiques have also regarded the instruments adopted by urban governance 
approaches. In the case of European TMNs, the most prominent ones include identifying 
and sharing best policy practices, supporting members in applying to EU funding or giving 
some kind of recognition to best performances by establishing ranking systems or awards 
(Kern & Bulkeley, 2009). All of these instruments have been touched by critics of 
governance. In particular, the reliance on best practices has been criticised as a form of 
“new localism”, namely the belief that the solutions that worked in one urban context are 
exportable to other ones (Bulkeley & Betsill, 2005). According to critics, this approach does 
not take into account the specific conditions of each city, leading to unsuccessful policies 
(Bulkeley & Betsill, 2005). As to applying to EU funds, it has been found to be a minor 
activity that does not change the policy of cities (Kern & Bulkeley, 2009). Lastly, ranking and 
awarding are criticised for promoting specific and, once more, “exportable” models of how a 
sustainable city should look like, which obliges municipal administrations to conform in order 
to get access to the funds, investments and visibility connected to high rank (Lähdesmäki, 
2014; Rosol et al., 2017; Elgert, 2018).