Монография Москва  2012 удк

Конституционная законность и прокурорский надзор. Прокурорский надзор – особый вид высшего государственного контроля за исполнением законов. Его основные отличия от других видов контроля: единственная конституционная функция прокуратуры, реализуемая во всех сферах правоотношений (всеохватность); надзор осуществляется независимо от каких-либо иных государственных органов; распространяется на органы всех ветвей власти; осуществляется специальным органом государства с централизованной системой, характеризующейся подчинением нижестоящих прокуроров только вышестоящим, при подотчетности Генерального прокурора Российской Федерации только высшему законодательному органу; осуществляется только присущими прокуратуре специфическими методами и средствами.
Отличие прокурорской деятельности в части защиты прав и свобод граждан от судебной, невозможность их взаимозамены обусловлены незаменимостью прокурорского надзора правосудием. Прокурорский надзор представляет собой постоянное наблюдение за соответствием законам деятельности и актов. Правосудие имеет дело с нарушениями в этой сфере только тогда, когда в суд поступают материалы, подтверждающие событие правонарушения. В том числе – и от прокурора. Прокурор устанавливает и доказывает наличие правонарушения. Суд рассматривает предоставленные ему материалы о правонарушении, принимает окончательное решение о его наличии и правовых последствиях. Суд осуществляет правосудие, а не контроль или надзор за исполнением законов. В обеспечении законности прокуратура и суд – не конкуренты, а взаимодействующие государственные институты. Такое взаимодействие, в том числе и участие прокурора в суде, необходимо для обеспечения законности и правопорядка.
Законность – явление многогранное. Для прокуратуры важны четыре ее требования: исполнение законов, их адекватность, верховенство закона, соответствие правовых норм правам и свободам граждан. Из них и вытекают цели деятельности прокуратуры, и ее функции: надзор и участие в правотворчестве, в реализации применения законов и норм. Из совокупности требований законности для деятельности прокуратуры определяющее значение имеют требования исполнения законов всеми участниками правовых отношений.
Участие прокуратуры в правотворчестве определяется целью деятельности прокуратуры – обеспечение законности. Осуществляя эту функцию, прокуратура содействует реализации требования законности о соответствии действующего права потребностям правовой регуляции, тому, чтобы право достаточно полно и в соответствии с потребностями общества регулировало общественные отношения.
Критерии и признаки несоответствия правовых нормативных актов потребностям правового регулирования общественных отношений, которые могут быть выявлены при осуществлении прокурорского надзора следующие:
неполнота – отсутствие в акте норм, востребуемых практикой, необходимых для регулирования соответствующих общественных отношений;
противоречие нормам других актов, эффективно регулирующих общественные отношения;
причинение вреда исполнением акта или отдельных его норм общественным отношениям, субъектам права;
нежизненность акта (его норм), неприменение его в практике в связи с отсутствием общественных отношений, которые акт призван регулировать; например, в случае, когда эти отношения регулируются неюридическими социальными нормами и не нуждаются в правовой регуляции;
недостаточная эффективность действия акта при его исполнении, что говорит о необходимости его изменения.
Единство прокурорского надзора обеспечивается единством и централизацией прокурорской системы в Российской Федерации. Единые принципы организации и деятельности прокуратуры, подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; не противоречащая компетенции субъектов Российской Федерации, разграничению правотворческих полномочий на федеральном и региональном уровнях.
При рассмотрении протеста прокурора в связи с незаконностью подзаконного акта орган государственной власти, в который внесен протест, решает вопрос о соответствии данного акта закону и Конституции субъекта Российской Федерации, федеральному закону и Конституции Российской Федерации. Другими словами, решение вопроса о конституционности подзаконного акта относится к компетенции тех государственных органов, которые разрешают вопрос о его законности. Ими могут быть органы представительной власти, органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, издавшие подзаконный акт, вышестоящие по отношению к ним органы, имеющие право отмены их актов, суд. Решение вопроса о конституционности правовых актов Конституционными судами осуществляется в пределах их компетенции, определяемой законом. Их компетенция распространяется лишь на определенные в законе акты. Поэтому перечень субъектов так называемого конституционного контроля и исчерпывается конституционными судами.
Предмет прокурорского надзора – соответствие законам правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и иных участников правоотношений, надзор за исполнением законов и иных принимаемых ими правовых актов, который возложен на прокуратуру.
Прокурорский надзор, будучи единственным для суда видом государственного контроля, ни в коей мере не умаляет независимости суда, роли судебной власти. Надзор – это наблюдение. Все государственные органы в Российской Федерации, называемые надзорными, осуществляют постоянное наблюдение за исполнением правовых предписаний в относящихся к их компетенции сферах. «Постоянно наблюдательный» характер имеет и прокурорский надзор, в том числе в судопроизводстве.
О конституционном характере прокурорского надзора в полном смысле этого слова можно говорить в случаях, когда правовой нормативный акт (закон субъекта Российской Федерации, подзаконный нормативный акт любого уровня) регулирует общественные отношения, подлежащие регулированию не принятым еще федеральным законом. В таких случаях законность акта проверяется путем сопоставления его положений с нормами Конституции Российской Федерации, имеющими прямое действие. Если правовой нормативный акт им противоречит, прокурор приносит протест в связи с его несоответствием Конституции Российской Федерации. Если же акт противоречит и федеральному закону, и Конституции Российской Федерации, в протесте указываются нормы закона и Конституции, которым не соответствует опротестованный акт, и аргументированно показывается наличие такого несоответствия. И в этих случаях налицо элементы конституционного надзора.
Неизбежное следствие переходного периода от одного социально-экономического строя к другому – временное, но существенное отставание законодательного регулирования новых общественных отношений. Действие данной закономерности усиливается, когда такие отношения формируются не эволюционно, не развиваются в недрах старого строя, а внедряются «сверху» – государством с помощью права. Новые экономические и иные институты вводятся первоначально с помощью законов в общих, принципиальных чертах, что требует в дальнейшем более детальной законодательной регламентации. Задержка последней тем длительнее, чем менее «работоспособен» парламент, чем сложнее процедуры принятия законодательных актов.
Отставание законодательства от потребностей правового регулирования в современной российской действительности порождает восполнение пробелов в федеральном законодательстве законотворчеством субъектов Федерации, нормотворчеством федеральных и региональных органов исполнительной власти.
Названная особенность правового регулирования общественных отношений чревата реальной опасностью существенного нарушения единства правового поля России, неадекватного и неодинакового толкования в разных регионах норм Конституции Российской Федерации и общих положений действующего федерального законодательства; принятия правовых нормативных актов, не соответствующих Конституции и законам Российской Федерации. Отношения, регулируемые лишь в самом общем виде, могут развиваться как в позитивном, так и в негативном для общества направлении; возникают различные «лазейки» для преступного по своей сути, но еще не запрещенного уголовным законом поведения. В этих условиях приобретает особо важное государственно-правовое значение прокурорский надзор за соответствием Конституции и законам Российской Федерации законов субъектов Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов.