Монография Москва  2012 удк

Правозащитная деятельность прокуратуры. Законность и права граждан. Защита прав граждан – необходимое требование законности. Соответствие законов и иных правовых актов правам граждан – конституционное требование законности, новое направление прокурорского надзора за правовыми актами.
Правозащитная деятельность пронизывает все функции прокуратуры, объединяет все направления прокурорской деятельности во всех сферах правовых отношений. Это – общая их задача, которая реализуется при осуществлении каждой функции прокуратуры присущими ей методами и средствами, имеет определенную специфику в каждом направлении прокурорской деятельности.
Надзор за деятельностью органов власти и управления, контроля, должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, перечисленных в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре РФ, включает в себя выявление:
а) незаконных действий, оформляемых в надлежащем порядке соответствующими правовыми актами, нарушающими права граждан;
б) незаконных действий, нарушающих права граждан, не оформляемых правовыми актами (прием и увольнение, штрафы, неправомерное изъятие помещений и пр.);
в) факторов незаконного бездействия, неисполнение законов, предусмотренных законом обязанностей должностных лиц, нарушающее права граждан.
Права граждан и функции прокуратуры. Все функции прокуратуры прежде всего должны быть ориентированы на защиту прав граждан. «Первоочередной задачей и конечной целью всех направлений прокурорской деятельности становится правовая защита граждан» – из приказа Генерального прокурора РФ от 28.05.1992 № 20 «Об организации надзора и управления в органах прокуратуры РФ» (в ред. приказа Генпрокуратуры РФ от 22.05.1996 № 30). Предметом прокурорского надзора являются все права граждан во всех сферах правоотношений.
Выполняя функции уголовного преследования, прокурор одновременно защищает общество, всех граждан от преступных посягательств, осуществляет надзор за соблюдением прав граждан, участвующих в уголовном процессе: подозреваемых, обвиняемых, потерпевших, свидетелей.
Участие прокуроров в рассмотрении дел судами, опротестование прокурорами противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов также предполагает защиту прав участвующих в судебном процессе граждан. Причем защита эта осуществляется особыми, свойственными лишь прокуратуре методами.
Суд, судебные органы защищают права граждан при отправлении правосудия путем рассмотрения и принятия решения на основе поступивших к ним материалов по фактам правонарушений, в том числе и установленных прокурорами. Таким образом, функцию правозащиты суд реализует исключительно путем решения конкретных дел. Прокуратура, в отличие от суда, уполномочена законом осуществлять надзор, то есть постоянное наблюдение за соблюдением прав граждан государственным и негосударственными органами, учреждениями и организациями, их должностными лицами, в том числе их руководителями. Прокурор устанавливает и доказывает наличие правонарушения.
Наделение прокуроров соответствующими полномочиями в правотворческой деятельности (п. 2 ст. 1 и ст. 9 Закона о прокуратуре РФ) также предоставляет прокуратуре дополнительные возможности для защиты прав и свобод граждан. При выявлении прокурором неадекватности действующего законодательства потребностям защиты прав граждан он вправе вносить в законодательные и обладающие правом законодательной инициативы органы государственной власти предложения о соответствующем изменении, дополнении, отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью основной своей целью имеет защиту базовых прав граждан от преступных посягательств.
В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов. Охраняемые законом интересы общества и государства – любые установленные законом права и интересы российского общества и государства, их институтов. Обеспечение законности – от глагола «обеспечить» – сделать вполне возможным, действительным; гарантировать.
Цели деятельности системы прокуратуры предопределяют ее функции. Функции прокуратуры можно определить как основные направления деятельности прокуратуры, которые соответствуют ее целям и задачам, выражают ее сущность и социальное назначение. Функции прокуратуры осуществляются через соответствующие типы и виды деятельности с использованием общих для прокуратуры и специфических для каждого из них средств, определенных законодательством.
Под направлением принято понимать линию движения чего-нибудь, путь развития, сторону, в которую развивается какое-либо действие; правильное направление в работе. Функция как основное направление деятельности прокуратуры – это не сама ее деятельность, а генеральная линия, ориентирующая ее деятельность на достижение цели и соответствующих задач прокуратуры. Деятельность прокуратуры представляет собой средство и форму реализации функций прокуратуры.
Не всякое направление деятельности прокуратуры можно рассматривать как ее функции. Нефункциональный характер имеет организационно-управленческая деятельность, которая не выражает сущность и социальное назначение прокуратуры, не ориентирована непосредственно на достижение ее целей и задач. Перечень основных функций прокуратуры содержится в п. 2 ст. 1 комментируемого Закона.
Функции российской прокуратуры сложились в процессе ее исторического развития и определяются в соответствии с объективными условиями и потребностями жизнедеятельности и развития государства и общества.
Одной из основных функций прокуратуры остается такое надзор за точным и единообразным исполнением законов в его традиционном смысле. По существу, это три самостоятельных вида надзора:
а) надзор за соответствием закону деятельности (поведения) субъектов, перечисленных в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»;
б) надзор за соответствием закону принимаемых этими субъектами правовых актов;
в) надзор за исполнением ими возложенных на них обязанностей по контролю за исполнением законов всеми подведомственными и подконтрольными им учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.
Как отдельное, основное направление прокурорского надзора выделен надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина субъектами правовых отношений, в том числе руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Предусматривавшееся и ранее в Законе о прокуратуре участие прокуроров в рассмотрении дел судами дополнено Федеральным законом от 17.11.1995 указанием на то, что они «опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов».
В ст. 1 восстановлена упраздненная в 1992 году функция прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Закон дополнен статьей 8, регламентирующей координационную деятельность прокуратуры.
Новым Законом за прокуратурой сохранены и такие функции, как осуществление уголовного преследования в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ, а также участие в правотворческой деятельности.
В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре терминами «закон», «законы» обозначается общее понятие, включающее все правовые нормативные акты, имеющие по отношению к другим нормативным (так называемым «подзаконным») актам высшую юридическую силу: Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции и уставы субъектов Федерации, законы субъектов Федерации.
При толковании понятия «закон» и определении предмета прокурорского надзора необходимо также учитывать юридическую силу международных договоров Российской Федерации: согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ применяются правила международного договора, если им установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В таких случаях прокурор должен ставить вопрос о признании незаконными деяния и правового акта, противоречащих правилам международного договора, несмотря на их соответствие внутреннему закону, устанавливающему иные правила.
Конституция РФ – основа законодательства, всей совокупности нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации. Поэтому обеспечение соответствия Конституции РФ всех правовых норм – необходимое условие единства права, без которого невозможно эффективное функционирование права, осуществление им своего социального назначения.